คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ในคดีหมายเลขแดงที่ ฟ. ๑๓/๒๕๔๗

by ศาลปกครองสูงสุด

คำพิพากษา

 

ตราครุฑ

คดีหมายเลขดำที่ ฟ. ๑๙/๒๕๔๔ คดีหมายเลขแดงที่ ฟ. ๑๓/๒๕๔๗

ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์

ศาลปกครองสูงสุด

 

		นายเฉลา ฉิมทอง	ผู้ฟ้องคดี
ระหว่าง
		รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย	ผู้ถูกฟ้องคดี

เรื่อง   คดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของกฎที่ออกโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี

คดีนี้ ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องและเพิ่มเติมคำฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ที่ประกอบอาชีพประมงเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำ และเป็นตัวแทนชาวบ้านในตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ จังหวัดสมุทรปราการ ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ จากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้ออกกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๔๔ ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ ซึ่งได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ให้มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๒๒ มิถุนายน ๒๕๔๔ เป็นระยะเวลาห้าปี โดยได้เปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินตามผังเมืองรวมสมุทรปราการในเขตตำบลคลองด่าน จากเดิมที่กำหนดเป็นที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย (สีเหลือง) และที่ดินประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) เป็นที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) ทำให้มีการสร้างโรงงานอุตสาหกรรมและคลังสินค้า ซึ่งจะก่อให้เกิดผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและการประกอบอาชีพของผู้ฟ้องคดีและประชาชนที่ประกอบอาชีพเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำและทำประมงในพื้นที่ชายฝั่งในบริเวณดังกล่าวทำให้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย

การดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดี เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหลายฉบับ คือ ตามมาตรา ๑๙ มาตรา ๒๓ และมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ ตามมาตรา ๖๗ (๗) และมาตรา ๖๘ (๑๓) และมาตรา ๖๙ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริการส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ และตามมาตรา ๔๖ มาตรา ๕๖ และมาตรา ๒๙๐ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย กับทั้งการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดียังได้รับการคัดค้านจากประชาชนในเขตตำบลคลองด่าน องค์การบริหารส่วนตำบลคลองด่าน และเทศบาลตำบลคลองด่าน ที่ไม่เห็นด้วย โดยการคัดค้านเป็นหนังสือเมื่อวันที่ ๑๘ มิถุนายน ๒๕๔๔ ต่อผู้ถูกฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีได้ขอคำยืนยันจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ก็ได้รับการยืนยันว่า ยังคงให้มีการใช้ประโยชน์ที่ดินในเขตตำบลคลองด่านเป็นที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย (สีเหลือง) และที่ดินประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) ไว้เช่นเดิม

จึงขอให้ศาลปกครองสูงสุดเพิกถอนกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๔๔ ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ เฉพาะพื้นที่ตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ จังหวัดสมุทรปราการ ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษา ฉบับกฤษฎีกา เล่มที่ ๑๑๘ ตอน ๔๕ ก ลงวันที่ ๒๒ มิถุนายน ๒๕๔๔

ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า เดิมกรมการผังเมืองได้ประกาศกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ (ผังเมืองรวมสมุทรปราการ) ให้ใช้ครอบคลุมพื้นที่ทั้งจังหวัดสมุทรปราการ โดยเริ่มใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๒๔ มิถุนายน ๒๕๓๗ มีอายุการใช้บังคับห้าปี และก่อนที่กฎกระทรวงฉบับดังกล่าวจะหมดอายุการใช้บังคับ กรมการผังเมืองได้ดำเนินการปรับปรุงผังเมืองรวมดังกล่าวเพื่อให้มีประกาศใช้บังคับผังเมืองรวมอย่างต่อเนื่อง หลังจากที่กฎกระทรวงฉบับเดิมได้หมดอายุลง แต่การปรับปรุงยังไม่แล้วเสร็จ จึงได้ออกกฎกระทรวงขยายระยะเวลาการใช้บังคับตามกฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ ออกไป ๒ ครั้ง ครั้งละหนึ่งปี จนถึงวันที่ ๒๓ มิถุนายน ๒๕๔๓ พร้อมกับได้ดำเนินการปรับปรุงผังเมืองรวมสมุทรปราการไปด้วยในขณะเดียวกัน และเรียกผังเมืองรวมที่ปรับปรุงนี้ว่า ผังเมืองรวมสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) เนื่องจากสภาพและสิ่งแวดล้อมในท้องที่จังหวัดสมุทรปราการได้เปลี่ยนแปลงไปในสาระสำคัญ ส่งผลให้มีการขยายตัวของชุมชนเมือง การพาณิชย์ และการอุตสาหกรรมเป็นไปอย่างรวดเร็ว และเนื่องจากเป็นการปรับปรุงผังเมืองรวมทั้งฉบับ จึงต้องดำเนินการตามขั้นตอนตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ ในสาระสำคัญ ประกอบด้วย ๑) จัดให้มีการประชุมคณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมครั้งที่ ๑/๒๕๔๐ เมื่อวันที่ ๓ กรกฎาคม ๒๕๔๐ เวลา ๑๐:๐๐ นาฬิกา ณ ห้องประชุมศาลากลางจังหวัดสมุทรปราการ และ ๒) จัดให้มีการประชุมหรือรับฟังข้อคิดเห็นประชาชนในท้องที่จังหวัดสมุทรปราการเมื่อวันที่ ๔ กรกฎาคม ๒๕๔๐ เวลา ๑๐:๐๐ นาฬิกา ณ ศาลาประชาคม จังหวัดสมุทรปราการ โดยได้ดำเนินการตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการโฆษณาเกี่ยวกับการประชุมและการแสดงข้อคิดเห็นของประชาชน โดยก่อนการประชุม ได้ดำเนินการประกาศทางวิทยุกระจายเสียงและหนังสือพิมพ์เป็นเวลาไม่น้อยกว่าเจ็ดวัน ตั้งแต่วันที่ ๒๖ พฤษภาคม ๒๕๔๐ ถึงวันที่ ๑ มิถุนายน ๒๕๔๐ และปิดประกาศเชิญชวนตั้งแต่วันที่ ๒ มิถุนายน ๒๕๔๐ ถึงวันที่ ๑๖ มิถุนายน ๒๕๔๐ เป็นเวลาสิบห้าวัน เพื่อให้ประชาชนในท้องที่ที่มีการวางและจัดทำผังเมืองรวมมาแสดงความเห็นในการประชุมที่จะจัดให้มีขึ้น และได้แสดงรายการต่าง ๆ ดังนี้ ๑) วัตถุประสงค์ของผังเมืองรวม ๒) แผนที่แสดงเขตท้องที่ที่จะวางและจัดทำผังเมืองรวม ๓) แผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินตามที่ได้จำแนกประเภท ๔) แผนผังแสดงโครงการคมนาคมและขนส่ง และ ๕) รายการอื่น ๆ ตามที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง ทั้งนี้ ได้ปิดประกาศ ณ สถานที่ราชการ ที่ทำการขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่น ที่ว่าการอำเภอ ที่ทำการกำนันผู้ใหญ่บ้าน เพื่อให้ประชาชนได้ตรวจดูและเข้าร่วมแสดงข้อคิดเห็นในการประชุม

หลังจากที่ได้มีการประชุมเพื่อรับฟังข้อคิดเห็นประชาชนครั้งที่ ๑ แล้ว จึงได้จัดให้มีการประชุมคณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมสมุทรปราการครั้งที่ ๒/๒๕๔๐ เมื่อวันที่ ๒๑ สิงหาคม ๒๕๔๐ หลังจากนั้น ได้นำผังเมืองรวมเมืองสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) เสนอต่อคณะกรรมการผังเมืองเพื่อพิจารณาเมื่อวันที่ ๑๑ กันยายน ๒๕๔๐ ซึ่งที่ประชุมได้มีมติเห็นชอบ กรมการผังเมืองจึงได้นำผังเมืองรวมดังกล่าวไปปิดประกาศตั้งแต่วันที่ ๒๕ มีนาคม ๒๕๔๑ จนถึงวันที่ ๒๒ มิถุนายน ๒๕๔๑ เป็นเวลาเก้าสิบวัน เพื่อให้ผู้มีส่วนได้เสียตรวจดูแผนผังและข้อกำหนดผังเมืองรวม โดยได้ปิดประกาศแผนที่แผนผัง พร้อมข้อกำหนดรายการประกอบแผนผัง ของผังเมืองรวม โดยเปิดเผย ณ สถานที่ราชการ และที่ทำการขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่น ในท้องที่ที่มีการวางและจัดทำผังเมืองรวม พร้อมทั้งมีข้อความระบุให้ผู้มีส่วนได้เสียมีสิทธิร้องขอให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกข้อกำหนดเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ที่ดินของผังเมืองรวมได้ภายในเวลาดังกล่าว เมื่อครบกำหนดเก้าสิบวัน ได้มีผู้มีส่วนได้เสียยื่นคำร้องรวมแปดฉบับ รวมผู้ร้องสิบเจ็ดราย แยกเป็นคำร้องขอเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินหกฉบับ คำร้องเกี่ยวกับคมนาคมหนึ่งฉบับ และคำร้องเปลี่ยนแปลงข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินหนึ่งฉบับ กรมการผังเมืองจึงได้นำคำร้องทั้งหมดเสนอต่อคณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมในการประชุมเมื่อวันที่ ๗ สิงหาคม ๒๕๔๑ และได้เสนอต่อคณะอนุกรรมการผังเมืองพิจารณาคำร้องของผู้มีส่วนได้เสียเมื่อวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๔๑ ซึ่งที่ประชุมดังกล่าวได้มีมติเห็นชอบ รวมทั้งคำร้องของบริษัทอิสเทิร์น เพาเวอร์ แอนด์อิเลคทริค จำกัด ที่ขอเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินจากที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย (สีเหลือง) เป็นที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) บริเวณกิโลเมตรที่ ๕๘ ถึง ๕๙ ถนนสุขุมวิท ในเขตตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ จังหวัดสมุทรปราการ ด้วย

หลังจากนั้น กรมการผังเมืองได้เสนอคำร้องทั้งหมดต่อคณะกรรมการผังเมืองเพื่อพิจารณาเมื่อวันที่ ๑๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ และที่ประชุมได้ให้ความเห็นชอบโดยให้มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินตามที่กรมการผังเมืองเสนอ นอกจากนี้ ยังได้มีมติให้ขยายเขตที่เปลี่ยนแปลง (สีม่วง) ให้ครอบคลุมถึงบริเวณโรงบำบัดน้ำเสียของกรมควบคุมมลพิษที่อยู่ติดกันด้วย เมื่อคณะกรรมการผังเมืองได้พิจารณาคำร้องเสร็จแล้ว กรมการผังเมืองได้ยกร่างกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) เพื่อเสนอตามขั้นตอนในการออกกฎกระทรวงเพื่อให้ผู้ถูกฟ้องคดีลงนามต่อไป ในระหว่างที่กรมการผังเมืองเสนอร่างกฎกระทรวงดังกล่าว ห้างหุ้นส่วนจำกัดไพโรจน์สมพงษ์พาณิชย์ได้ยื่นคำร้องขอเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินของผังเมืองรวมสมุทรปราการในบริเวณตำบลราชาเทวะ อำเภอบางพลี จังหวัดสมุทรปราการ พื้นที่สองร้อยไร่ จากที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นปานกลาง (สีส้ม) ให้ใช้เป็นที่ฝังกลบขยะได้ด้วย ซึ่งเป็นกรณีมิใช่เป็นการยื่นคำร้องภายในเก้าสิบวัน แต่เป็นกรณีที่ยื่นในระหว่างที่กฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ ใช้บังคับอยู่ จึงยื่นในเวลาใดก็ได้ กรมการผังเมืองจึงได้เสนอต่อคณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมสมุทรปราการ เมื่อวันที่ ๑๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๒ ซึ่งที่ประชุมได้มีมติเห็นชอบ หลังจากนั้น จึงได้เสนอต่อคณะกรรมการผังเมืองเพื่อพิจารณาในการประชุมเมื่อวันที่ ๑๑ มีนาคม ๒๕๔๒ จึงได้เสนอต่อคณะกรรมการผังเมืองเพื่อพิจารณาในการประชุมเมื่อวันที่ ๑๑ มีนาคม ๒๕๔๒และวันที่ ๗ สิงหาคม ๒๕๔๒ ตามลำดับ ซึ่งคณะกรรมการผังเมืองได้มีมติเห็นชอบ กรมการผังเมืองจึงได้นำผังเมืองรวมสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) ที่อยู่ในระหว่างการยกร่างกฎกระทรวงฯ ไปปิดประกาศเก้าสิบวันอีกครั้งหนึ่ง ซึ่งเป็นการปิดประกาศครั้งที่ ๒ ระหว่างวันที่ ๒๔ มิถุนายน ๒๕๔๒ ถึงวันที่ ๒๑ กันยายน ๒๕๔๒ และเมื่อครบกำหนดเก้าสิบวันแล้ว ไม่ปรากฏว่ามีผู้มีส่วนได้เสียยื่นคำร้องแต่อย่างใด กรมการผังเมืองจึงได้เสนอร่างกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) ตามขั้นตอนและวิธีการตามที่กฎหมายกำหนด จนกระทั่งผู้ถูกฟ้องคดีได้ลงนามในร่างกฎกระทรวงดังกล่าว เมื่อวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๔ และประกาศใช้บังคับในราชกิจจานุเบกษา ฉบับกฤษฎีกา เล่มที่ ๑๑๘ ตอนที่ ๔๕ ก วันที่ ๒๒ มิถุนายน ๒๕๔๔ ซึ่งการดำเนินการในการออกกฎกระทรวงดังกล่าว นอกจากจะเป็นไปตามขั้นตอนของพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ แล้ว รัฐยังได้คำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนในท้องถิ่น และอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๖๖ มาตรา ๖๗ มาตรา ๖๘ และมาตรา ๖๙ และพระราชบัญญัติสภาตำบล (ฉบับที่ ๓) พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๖ โดยจัดให้มีการประชุมเพื่อรับฟังข้อคิดเห็นของประชาชนในท้องที่ที่มีการวางและจัดทำผังเมืองรวม ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนด เพื่อที่จะได้นำความคิดเห็นของประชาชนมาพิจารณาประกอบการปรับปรุงผังเมืองรวมสมุทรปราการ

การปรับปรุงผังเมืองรวมสมุทรปราการ ทั้งในกรณีของการเปลี่ยนแปลงข้อกำหนดการใช้ที่ดินในเขตตำบลคลองด่าน จากที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย (สีเหลือง) และที่ดินประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) เป็นที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) และกรณีเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินในตำบลและตำบลราชาเทวะ จากประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นปานกลาง (สีส้ม) ให้ใช้เป็นที่ฝังกลบขยะได้นั้น ปรากฏว่า องค์การบริหารส่วนตำบลคลองด่านและองค์การบริหารส่วนตำบลราชาเทวะได้ทำหนังสือให้ความเห็นชอบและสนับสนุนในการแก้ไขเปลี่ยนแปลง แม้ต่อมา องค์การบริหารส่วนตำบลคลองด่านจะอ้างว่า หนังสือดังกล่าวเป็นเพียงการรับทราบการมาตั้งโรงไฟฟ้าเท่านั้น ก็เป็นการเลยขั้นตอนการคัดค้านของผู้มีส่วนได้เสียแล้ว รวมทั้งการคัดค้านของผู้ฟ้องคดีและประชาชนบางส่วนที่ยื่นต่อผู้ว่าราชการจังหวัดสมุทรปราการ จนต้องจัดให้มีการประชุมที่ปรึกษารับฟังความเห็น และตั้งตัวแทนออกไปดูพื้นที่ในเขตที่ตั้งโรงไฟฟ้าว่า สมควรจะให้มีการอนุรักษ์ไว้ใช้ในการเกษตรและทำการประมงต่อไปหรือไม่ ก็ถือว่าเลยขั้นตอนกฎหมายไปแล้ว ไม่อาจเปลี่ยนแปลงแก้ไขผังเมืองรวมให้เขตคลองด่านเปลี่ยนมาเป็นที่ดินประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) และที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย (สีเหลือง) ตามคำร้องของผู้ฟ้องคดีและประชาชนตำบลคลองด่านบางส่วนได้ นอกจากต้องดำเนินการให้มีการออกกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๔๔ ไปก่อน แล้วค่อยดำเนินการแก้ไขภายหลัง ดังนั้น การดำเนินการปรับปรุงแก้ไขผังเมืองรวมสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) จนประกาศเป็นกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๔๔ จึงเป็นกรณีที่รัฐได้ดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมาย สุจริต รอบคอบ ตามขั้นตอนการพิจารณาของคณะกรรมการทั้งในระดับท้องถิ่นและระดับประเทศ ประกอบด้วยบุคคลผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญในทุกสาขาที่เกี่ยวข้องกับการวางผังเมือง โดยคำนึงถึงส่วนได้เสียของประชาชนในท้องถิ่น และส่วนได้เสียของประชาชนทั้งจังหวัดสมุทรปราการ กับทั้งผู้ฟ้องคดีมิได้มีตำแหน่งเป็นผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในเขตตำบลคลองด่าน และไม่ได้รับมอบอำนาจจากประชาชนในท้องถิ่นโดยชัดแจ้ง จึงไม่มีความชอบธรรมที่จะกล่าวอ้างว่าฟ้องคดีแทนชาวตำบลคลองด่านทั้งหมด และไม่อาจยกเอาความเสียหายหรือความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นนั้นมาเป็นเหตุฟ้องคดีได้ จึงขอให้ศาลปกครองสูงสุดยกคำฟ้อง

ผู้ฟ้องคดีคัดค้านคำให้การว่า ผู้ฟ้องคดีไม่เคยเห็นประกาศของกรมการผังเมืองที่ปิดประกาศตั้งแต่วันที่ ๒๕ มีนาคม ๒๕๔๑ จนถึงวันที่ ๒๒ มิถุนายน ๒๕๔๑ ณ ที่ทำการองค์การบริหารส่วนตำบลคลองด่าน หรือที่ทำการกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน และขั้นตอนการวางและจัดทำผังเมืองรวมสมุทรปราการ กรมการผังเมืองมิได้ปฏิบัติตามมาตรา ๑๙ มาตรา ๒๓ และมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ นอกจากนี้ ในระหว่างที่กรมการผังเมืองประกาศใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการตามกฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ ผู้ฟ้องคดีและประชาชนในตำบลคลองด่านได้มีหนังสือถึงอธิบดีกรมการผังเมืองเมื่อวันที่ ๒๐ มิถุนายน ๒๕๔๓ เพื่อขอให้คงสภาพพื้นที่สีเขียวในตำบลคลองด่านไว้ในเชิงอนุรักษ์และทำเกษตรกรรม เพราะว่าหากได้มีการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินจากที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย (สีเหลือง) และที่ดินประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) เป็นที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) แล้ว จะมีผลกระทบต่อการดำรงชีวิตของประชาชนในเขตตำบลคลองด่าน ซึ่งร้อยละเก้าสิบประกอบอาชีพเกษตรกรรมด้านประมงและเกี่ยวข้องกับการประมง พร้อมทั้งได้แนบมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๗ ตุลาคม ๒๕๓๘ เกี่ยวกับการควบคุมและไม่ควรอนุญาตให้มีการตั้งหรือขยายโรงงานในพื้นที่นี้อีก อธิบดีกรมการผังเมืองได้มีหนังสือด่วนที่สุด ที่ มท ๐๔๐๘.๑/๓๓๔๕ เมื่อวันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๔๓ ถึงผู้ว่าราชการจังหวัดสมุทรปราการว่า ราษฎรท้องที่ตำบลคลองด่านมีหนังสือร้องเรียนขอให้คงสภาพพื้นที่สีเขียวไว้ในเชิงอนุรักษ์และทำเกษตรกรรม กรมการผังเมืองจึงขอทราบความคิดเห็นในเรื่องดังกล่าวเพื่อนำมาเป็นข้อมูลในการประกอบการพิจารณาดำเนินการต่อไป และสภาเทศบาลตำบลคลองด่านได้มีการประชุมสมัยวิสามัญ สมัยที่ ๒ ประจำปี ๒๕๔๓ ครั้งที่ ๑ พิจารณาเรื่องร้องเรียนเกี่ยวกับการแก้ไขผังเมืองรวม และมีมติเป็นเอกฉันท์ที่ให้คงพื้นที่ตำบลคลองด่านเป็นที่ดินประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) เป็นเวลาห้าปี ซึ่งต่อมา คณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมสมุทรปราการได้มีการประชุม ครั้งที่ ๑/๒๕๔๓ เมื่อวันที่ ๑๙ ตุลาคม ๒๕๔๓ เพื่อพิจารณาเรื่องการคัดค้านการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินในเขตตำบลคลองด่าน ที่ประชุมมีมติให้คณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมเดินทางไปตรวจสภาพพื้นที่ก่อน และนำข้อมูลมาพิจารณาอีกครั้งหนึ่ง โดยให้ชาวบ้านตำบลคลองด่านเข้ารับฟังด้วย ต่อมา ได้มีการประชุมคณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมสมุทรปราการ ครั้งที่ ๑/๒๕๔๔ เมื่อวันที่ ๑๕ มีนาคม ๒๕๔๔ ผู้ฟ้องคดีแจ้งต่อที่ประชุมว่าคณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมยังไม่ได้ตรวจสภาพพื้นที่ เนื่องจากวันที่ ๑๓ มีนาคม ๒๕๔๓ (น่าจะเป็น ๒๕๔๔) ซึ่งเป็นวันนัดตรวจสภาพพื้นที่นั้นฝนตก จึงขอให้คณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมลงไปดูพื้นที่อีกครั้งหนึ่ง นอกจากนี้ ที่องค์การบริหารส่วนตำบลคลองด่านได้มีหนังสือ ที่ สป ๗๒๒๐๑/๙๗ ถึงรองกรรมการผู้จัดการใหญ่บริษัทอิสเทอร์น เพาเวอร์แอนด์อีเล็คตริก จำกัด และหนังสือที่ สป ๗๒๒๐๑/๙๘ ลงวันที่ ๑๐ มีนาคม ๒๕๔๔ ถึงนายอำเภอคลองด่าน ปฏิเสธตามหนังสือที่ได้เคยให้ความเห็นชอบและสนับสนุนในการตั้งโรงงานผลิตกระแสไฟฟ้าพลังความร้อนร่วมบางบ่อตามที่ได้เคยให้ความเห็นชอบในหนังสือ ที่ สป ๗๒๒๐๑/๖๖ ลงวันที่ ๒๕ มีนาคม ๒๕๔๐ โดยอ้างว่า เรื่องดังกล่าวไม่อยู่ในอำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนตำบลตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แต่มีผลเป็นเพียงการรับทราบการจะมาตั้งโรงงานผลิตไฟฟ้าเท่านั้น ไม่มีความประสงค์ให้นำไปเป็นเหตุผลในการขอเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินดังกล่าว ต่อมา สำนักงานเทศบาลตำบลคลองด่านได้มีหนังสือที่ สป ๕๓๓๐๑/๕๔๗ ลงวันที่ ๑๕ มีนาคม ๒๕๔๔ ขอแก้ไขรายงานการประชุมคณะที่ปรึกษาผังเมืองรวม ครั้งที่ ๑ เมื่อวันที่ ๑๕ มีนาคม ๒๕๔๔ รวมสองประเด็น คือ ประเด็นที่หนึ่ง สำนักเทศบาลตำบลคลองด่านแจ้งว่าไม่ได้รับหนังสือการปิดประกาศเก้าสิบวัน ของผังเมืองรวมสมุทรปราการตามที่ปรากฏในรายงานการประชุมแต่อย่างใด และประเด็นที่สอง ในกรณีพิจารณาคำร้องขอเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินบริเวณตำบลคลองด่านนั้น ยังไม่มีการพิจารณาและอภิปรายรวมทั้งแสดงข้อคิดเห็นตามที่บันทึกไว้ในรายงานการประชุมเนื่องจากหมดเวลาและมีการพักรับประทานอาหารกลางวัน ต่อมา วันที่ ๒ พฤษภาคม ๒๕๔๔ คณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมสมุทรปราการได้ตรวจสภาพพื้นที่บริเวณที่จะขอเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดิน และองค์การบริหารส่วนตำบลคลองด่านได้มีหนังสือ ที่ สป ๗๒๒๐/๐๒ ว ๔๒ ลงวันที่ ๖ มิถุนายน ๒๕๔๔ ถึงคณะกรรมการที่ปรึกษาผังเมืองรวมสมุทรปราการ แจ้งว่า ให้นำประเด็นการสอบถามขององค์การบริหารส่วนตำบลคลองด่านเกี่ยวกับการขออนุญาตหรือให้ความเห็นชอบให้เปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินซึ่งเป็นการดำเนินการในภาคบ่ายของการสำรวจพื้นที่บันทึกไว้ในรายงานการประชุมด้วย

หลังจากที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยได้ลงนามในกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๔๔ เมื่อวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๔ และได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ฉบับกฤษฎีกา เล่มที่ ๑๑๘ ตอนที่ ๔๕ ก เมื่อวันที่ ๒๒ มิถุนายน ๒๕๔๔ แล้ว ต่อมา วันที่ ๑ สิงหาคม ๒๕๔๔ ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือร้องเรียนถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยว่า อธิบดีกรมการผังเมืองและคณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมสมุทรปราการปกปิดข้อเท็จจริงต่อคณะรัฐมนตรี กรณีเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินในเขตตำบลคลองด่าน ที่ไม่นำความต้องการที่แท้จริงของชาวตำบลคลองด่าน รวมทั้งมติขององค์การบริหารส่วนตำบลคลองด่าน และมติของสภาเทศบาลตำบลคลองด่านไปเสนอด้วย และในวันเดียวกันผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือถึงอธิบดีกรมการผังเมืองเพื่อขอให้ตรวจสอบการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินบริเวณที่ตั้งโรงงานผลิตกระแสไฟฟ้า และขอให้กำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินไว้เช่นเดิมตามกฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ ซึ่งกรมการผังเมืองได้ขอให้จังหวัดสมุทรปราการเสนอปัญหาดังกล่าวต่อคณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมสมุทรปราการ พร้อมความเห็นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องแล้วแจ้งผลให้กรมการผังเมืองทราบ เพื่อนำเสนอคณะกรรมการผังเมืองพิจารณาต่อไป

เกี่ยวกับขั้นตอนการวางและจัดทำผังเมืองรวมสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) นั้น ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า กรมการผังเมืองมิได้ปฏิบัติตามบทบัญญัติมาตรา ๑๙ มาตรา ๒๓ และมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ กล่าวคือ กรมการผังเมืองมิได้แจ้งให้องค์การบริหารส่วนตำบลคลองด่านทราบในการประชุมคณะที่ปรึกษาผังเมืองรวม เมื่อวันที่ ๓ กรกฎาคม ๒๕๔๐ จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามมาตรา ๙ (ที่ถูกคือ มาตรา ๑๙) แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ กับทั้งผู้ฟ้องคดีไม่เคยพบเห็นประกาศผังเมืองรวมที่ปิดประกาศเป็นเวลาเก้าสิบวันในที่เปิดเผย ณ ที่ว่าการอำเภอ ที่ทำการขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่น หรือสาธารณสถานภายในเขตผังเมืองรวม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามมาตรา ๒๓ แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ และการที่ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือถึงอธิบดีกรมการผังเมืองเมื่อวันที่ ๒๐ มิถุนายน ๒๕๔๓ และหนังสือขององค์การบริหารส่วนตำบลคลองด่านที่ สป ๗๒๒๐๑/๓๑๐ และ ที่ สป ๗๒๒๐๑/๓๑๑ ลงวันที่ ๑๕ กันยายน ๒๕๔๓ ถึงผังเมืองจังหวัดสมุทรปราการที่ขอให้กำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินไว้เช่นเดิม จึงมีผลตามมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ แล้ว

นอกจากนั้น ผู้ฟ้องคดียังเห็นว่า การที่จะให้ชาวคลองด่านต้องรับผลกระทบและความเปลี่ยนแปลงเพื่อประโยชน์ของคนส่วนรวมนั้น เป็นการขัดต่อมาตรา ๒๖ มาตรา ๔๖ และมาตรา ๕๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย การเลือกพื้นที่ตำบลคลองด่านเป็นที่ตั้งของโรงไฟฟ้าและระบบบำบัดน้ำเสียไม่เป็นไปตามมติคณะรัฐมนตรี ไม่ได้ปฏิบัติตามกฎหมาย และมีการคอร์รัปชัน^[1] เข้าไปเกี่ยวข้อง และราษฎรตำบลคลองด่านได้มีหนังสือถึงองค์การบริหารส่วนตำบลคลองด่านเพื่อยกเลิกการอนุญาตให้ใช้พื้นที่ดังกล่าว เนื่องจากไม่ปฏิบัติตามกฎหมายหลายฉบับ การอ้างว่าเป็นโรงงานปรับคุณภาพของเสียรวมของจังหวัดสมุทรปราการเป็นการเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย การก่อสร้างโรงงานบำบัดน้ำเสียในที่ดินประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) บริเวณตำบลคลองด่าน เป็นการขัดต่อมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ ดังนั้น การลงนามในกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๔๔ ของผู้ถูกฟ้องคดี จึงไม่เป็นไปตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ และมาตรา ๒๖ มาตรา ๔๖ มาตรา ๕๖ มาตรา ๕๙ และมาตรา ๒๙๐ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย จึงเป็นการวางผังเมืองรวมโดยไม่ได้คำนึงถึงผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและวีถีชีวิตของชุมชน ไม่นำเอามติของสภาท้องถิ่นและความต้องการที่แท้จริงของประชาชนมาพิจารณา จึงขอให้เพิกถอนกฎกระทรวงฉบับดังกล่าว และให้กำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินให้เป็นไปตามกฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ

ผู้ถูกฟ้องคดีได้เพิ่มเติมคำให้การ (ฉบับที่ ๒) ว่า การเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย (สีเหลือง) และที่ดินประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) เป็นที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) ย่อมมีผลกระทบต่อสภาพแวดล้อม การประกอบอาชีพประมง และภาวะความเป็นอยู่ของชุมชนตำบลคลองด่าน แต่เป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของคนทั้งจังหวัดหรือทั้งประเทศ และผลเสียก็มิได้มีมากมายดังคำกล่าวอ้างของผู้ฟ้องคดี สำหรับผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมที่เกิดจากโครงการก่อสร้างพลังงานไฟฟ้าร่วมบางบ่อนั้น เห็นว่า เป็นการผลิตไฟฟ้าจากก๊าซธรรมชาติ จึงไม่ก่อให้เกิดมลภาวะมากนักหรือแทบไม่มีเลย กับทั้งมีหน่วยงานของรัฐที่จะควบคุมและกำหนดมาตรการรักษาความปลอดภัย การยกเลิกจึงอาจก่อให้เกิดความเสียหายมาก และเมื่อคำนึงถึงพลังงานไฟฟ้าสำรองและความต้องการของผู้ใช้ไฟฟ้าทั้งประเทศแล้วจำเป็นต้องมีการสร้างโรงไฟฟ้าเพิ่ม สำหรับในเรื่องที่ตั้งโรงไฟฟ้านั้น ได้รับความเห็นชอบจากองค์การบริหารส่วนตำบลคลองด่านและผ่านการพิจารณาจากกรรมการผู้ชำนาญการเมื่อวันที่ ๑ สิงหาคม ๒๕๔๐ และวันที่ ๔ ธันวาคม ๒๕๔๑ แล้ว ส่วนโครงการบำบัดน้ำเสียนั้น เป็นเรื่องที่มีความจำเป็นและมีประโยชน์ต่อประชาชนชาวสมุทรปราการมากเมื่อเปรียบเทียบกับผลกระทบต่ออาชีพการประมงที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างซึ่งเป็นเรื่องเล็กน้อย และผลเสียที่ว่านั้นเป็นสิ่งที่สามารถปรับปรุงแก้ไขให้ดีขึ้นได้ นอกจากนั้น โครงการดังกล่าวมีมูลค่ามหาศาล จึงเป็นการยากที่จะยกเลิกหรือแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้เป็นประการอื่น นอกจากนี้ แม้จะมีการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินในพื้นที่ดังกล่าว แต่ก็เชื่อว่าภายในเวลาห้าปี จะไม่มีผลกระทบต่อพื้นที่ที่ใช้ในการเกษตรกรรมมากนัก ซึ่งเป็นไปตามความต้องการของผู้ฟ้องคดีและประชาชนในท้องถิ่นที่ต้องการให้อนุรักษ์เป็นพื้นที่สีเขียวตลอดไปอีกห้าปี กับทั้งยังสามารถออกข้อกำหนดหรือไม่อนุญาตให้มีการก่อสร้างโรงงานขนาดใหญ่ที่จะก่อมลพิษเพิ่มขึ้นอีก

ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งคำให้การ (ฉบับที่ ๒) ว่า การที่จะให้ชาวคลองด่านต้องยอมรับผลกระทบเพื่อประโยชน์ของคนส่วนรวมนั้น เป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๖ มาตรา ๔๖ และมาตรา ๕๖ และมาตรา ๕๙ เพราะราษฎรส่วนใหญ่ในตำบลคลองด่านประกอบอาชีพเกษตรกรรมเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำ และทำประมงชายฝั่ง การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวจึงมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม วิถีชีวิตของชุมชน และมีผลกระทบอื่นตามมาอีก อีกทั้งการสร้างโรงงานไฟฟ้าพลังงานความร้อนร่วมบางบ่อในเขตตำบลคลองด่าน ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าจะก่อให้เกิดผลกระทบในด้านต่าง ๆ ดังนี้

๑.   การปล่อยน้ำทิ้งจากการหล่อเย็นที่มีอุณหภูมิสูงสามสิบสี่องศาเซลเซียสลงสู่คลองนางหงส์และคลองดอน จะทำให้พืชพันธุ์และสัตว์น้ำในคลองดังกล่าวได้รับผลกระทบโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ ซึ่งคลองดังกล่าวเป็นแหล่งประกอบอาชีพที่สำคัญของชุมชน

๒.   จากการใช้น้ำประปาของโรงไฟฟ้าซึ่งสูงถึงวันละแปดพันลูกบาศก์เมตร อาจมีผลกระทบต่อการใช้น้ำประปาของชุมชน ที่ใช้เพียงวันละประมาณสองพันลูกบาศก์เมตร และยังประสบกับปัญหาความขาดแคลนในช่วงฤดูแล้ง

๓. การใช้ก๊าซธรรมชาติเพื่อเป็นเชื้อเพลิงผลิตไฟฟ้า คาดว่าจะมีก๊าซ H₂S (ไฮโตรเจนซัลไฟด์) ปนในก๊าซธรรมชาติ ซึ่งเวลาเผาไหม้จะกลายเป็นพิษ SO₂^[2] และกลายเป็นฝนกรด ทำให้เกิดผลกระทบกับน้ำในการอุปโภคบริโภคซึ่งราษฎรในพื้นที่ส่วนใหญ่ใช้น้ำฝน กับทั้งการใช้น้ำมันที่เป็นเชื้อเพลิงสำรอง จึงต้องสร้างถังเก็บน้ำมันสำรองบรรจุน้ำมันเก้าล้านลิตร และปล่องของโรงไฟฟ้าดังกล่าวไม่มีระบบจับควันพิษ จะมีผลต่อสุขภาพอนามัยของชุมชน

๔.   ผู้ฟ้องคดีและราษฎรส่วนใหญ่เห็นว่า ที่ตั้งของโรงไฟฟ้าไม่มีความปลอดภัยด้านสุขภาพอนามัยรวมทั้งชีวิตและทรัพย์สิน เนื่องจากอยู่ในเขตชุมชนใกล้กับวัด สุเหร่า และโรงเรียน เป็นต้น

นอกจากนี้ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีจะอ้างความชอบธรรมในการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินในเขตตำบลคลองด่าน จากการที่องค์การบริหารส่วนตำบลคลองด่านได้ให้ความเห็นชอบและสนับสนุน ตามหนังสือที่ สป ๗๒๒๐/๙๘ ลงวันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๔๔ ไม่ได้ เพราะว่า หนังสือฉบับเดิมนั้นให้มีผลเพียงรับทราบการจะมาตั้งโรงไฟฟ้าเท่านั้น และยังไม่ได้ปฏิบัติตามมาตรา ๕๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และรายงานวิเคราะห์ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมที่ผู้ถูกฟ้องคดีอ้างถึงไม่ถูกต้องครบถ้วนตามความเป็นจริง เพราะไม่ได้มีการศึกษาถึงการปล่อยน้ำจากระบบหล่อเย็นวันละหนึ่งพันห้าร้อยลูกบาศก์เมตร ไม่ได้ศึกษาเกี่ยวกับปล่องโรงไฟฟ้าที่ไม่มีเครื่องดักจับมลพิษ เนื่องจากพื้นที่ที่ตั้งของโรงไฟฟ้ายังเป็นที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย (สีเหลือง) และที่ดินประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) ตามกฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ มิใช่เป็นที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) รวมทั้งการจัดทำประชาพิจารณ์เมื่อวันที่ ๑๗ มิถุนายน ๒๕๔๓ เป็นการดำเนินการที่ผิดระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยวิธีประชาพิจารณ์ พ.ศ. ๒๕๓๙ การอ้างว่า ถ้ายกเลิกโครงการจะก่อให้เกิดความเสียหาย เนื่องจากมีการลงทุนไปมากแล้ว เป็นการคำนึงถึงประโยชน์ของผู้ประกอบการฝ่ายเดียว โดยมิได้คำนึงถึงประโยชน์ของชุมชน ทั้งในเรื่องของโรงบำบัดน้ำเสีย รวมทั้งจังหวัดสมุทรปราการโดยเฉพาะ การเลือกพื้นที่ตำบลคลองด่านเป็นที่ตั้งระบบบำบัดไม่เป็นไปตามมติคณะรัฐมนตรี ไม่ได้ปฏิบัติตามระเบียบและกฎหมาย และมีการคอรัปชัน^[1] เข้าไปเกี่ยวข้อง ราษฎรตำบลคลองด่านได้มีหนังสือถึงองค์การบริหารส่วนตำบลคลองด่านเพื่อยกเลิกการอนุญาตให้ใช้พื้นที่ดังกล่าวแล้ว เนื่องจากไม่ปฏิบัติตามกฎหมายหลายฉบับ การอ้างว่าเป็นโรงงานปรับคุณภาพของเสียรวมของจังหวัดสมุทรปราการ เป็นการเลี่ยงที่จะไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย

การก่อสร้างโรงบำบัดน้ำเสียในที่ดินประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) บริเวณตำบลคลองด่าน เป็นการขัดต่อพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๒๗ เพราะที่ดินประเภทดังกล่าวห้ามสร้างโรงงานทุกประเภท ยกเว้นอุตสาหกรรมบริการ ซึ่งโรงบำบัดน้ำเสียรวมมิใช่อุตสาหกรรมบริการที่จะก่อสร้างได้ กับทั้งได้มีการถมดินปิดกั้นและรุกล้ำลำคลองสาธารณะหลายแห่ง มีการทุจริตในการจัดซื้อที่ดินทำให้รัฐต้องจ่ายเงินเกินความจริงถึงหนึ่งพันล้านบาท รวมทั้งราษฎรได้ยื่นหนังสือถึงคณะอนุกรรมาธิการปกครอง สภาผู้แทนราษฎร และถึงนายกรัฐมนตรี ขอให้มีการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อม พร้อมทั้งเปิดโอกาสให้ราษฎรได้แสดงความคิดเห็นของโครงการตามกฎหมายว่าด้วยการประชาพิจารณ์ และเมื่อวันที่ ๒๙ เมษายน ๒๕๔๒ สำนักงานเลขาธิการนายกรัฐมนตรีมีหนังสือถึงผู้ว่าราชการจังหวัดสมุทรปราการ แจ้งว่า เมื่อวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีกับราษฎรอำเภอบางบ่อ จังหวัดสมุทรปราการ จำนวนประมาณหนึ่งพันห้าร้อยคน ได้เดินทางไปยื่นหนังสือถึงนายกรัฐมนตรีขอให้ทบทวนและตรวจสอบโครงการบ่อบำบัดน้ำเสียในท้องที่ตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ จังหวัดสมุทรปราการ ซึ่งนายกรัฐมนตรีได้พิจารณาแล้วมีบัญชาให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องพิจารณา จึงแจ้งให้ดำเนินการต่อไป และแจ้งด้วยว่าได้ส่งเรื่องให้กระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อมพิจารณาด้วยแล้ว ต่อมา จังหวัดสมุทรปราการได้มีหนังสือด่วนมาก ที่ สป ๐๐๑๗.๒/๑๐๘๘๕ ลงวันที่ ๒ กรกฎาคม ๒๕๔๓ ถึงปลัดกระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม เพื่อให้ทราบเกี่ยวกับการต่อต้านโครงการบ่อบำบัดน้ำเสียของราษฎร และได้ยื่นข้อเรียกร้องสี่ประการ ซึ่งจังหวัดสมุทรปราการพิจารณาแล้ว เห็นว่า การก่อสร้างโครงการนี้กระทบสิ่งแวดล้อม และเมื่อการก่อสร้างตามโครงการเสร็จสิ้นลงแล้ว ผลปรากฏว่าได้ก่อให้เกิดมลพิษหรือผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม อาจจะทำให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรง จึงควรพิจารณาชะลอการดำเนินการไว้ก่อน นอกจากนี้ คณะกรรมาธิการมีหนังสือด่วน ที่ ๐๕๓๖/๒๕๔๓ ลงวันที่ ๓๐ มีนาคม ๒๕๔๓ ถึงประธานสภาผู้แทนราษฎร เสนอเรื่องโครงการจัดการน้ำเสียในชุมชนและปัญหาการใช้เงินงบประมาณก่อสร้างระบบบำบัดน้ำเสียชุมชน ตามโครงการก่อสร้างระบบบำบัดน้ำเสียรวมในเขตควบคุมมลพิษ จังหวัดสมุทรปราการ ในบริเวณพื้นที่ตำบลคลองด่าน สรุปได้ว่า โครงการดังกล่าวเป็นโครงการขนาดใหญ่ใช้พื้นที่เกือบสองพันไร่ ใช้เงินลงทุนร่วม สองหมื่นล้านบาท และมีปัญหาในด้านต่าง ๆ ทั้งในพื้นที่และบริเวณใกล้เคียงเป็นอย่างมาก มีการดำเนินการไม่โปร่งใส จึงเสนอแนะให้รัฐบาลทบทวนโครงการเสียใหม่ โดยให้ชะลอไว้ก่อนเพื่อป้องกันมิให้กระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ วิถีชีวิตและเศรษฐกิจของชุมชน

สำนักงานประมงจังหวัดสมุทรปราการได้มีหนังสือ ที่ สป ๐๐๐๙/๒๘๑ ลงวันที่ ๒๙ มีนาคม ๒๕๔๓ ถึงผู้ว่าราชการจังหวัดสมุทรปราการ เรื่อง การศึกษาข้อมูลด้านประมงกับผลกระทบจากโครงการระบบบำบัดน้ำเสีย ตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ จังหวัดสมุทรปราการ สรุปได้ว่า การปล่อยน้ำทิ้งใกล้ชายฝั่งทำให้ตื้นเขินและน้ำขุ่นและสัตว์น้ำชายฝั่งอาจได้รับผลกระทบและตายได้ และในการประชุมเชิงวิชาการโครงการจัดการน้ำเสียเขตควบคุมมลพิษจังหวัดสมุทรปราการเมื่อวันที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๔๒ มีการสอบถามเรื่องการกำจัดไนโตรเจน และการปล่อยน้ำเสียสู่ทะเลที่มีพื้นท้องทะเลตื้นและเป็นอ่าวปิด ทำให้เกิดภาวะมลพิษมากขึ้น การใช้พื้นที่คลองด่านเป็นที่ตั้งระบบบำบัดน้ำเสียจะสร้างความเสียหายอย่างร้ายแรงเกินกว่าประโยชน์ที่จะได้รับ เพราะเป็นการทำลายชุมชนทั้งทางสังคมและเศรษฐกิจ การกล่าวอ้างว่า บางครั้งชุมชนต้องรองรับผลกระทบจากการพัฒนาบ้าง เป็นการขัดต่อเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๖ ที่ว่า การใช้อำนาจโดยองค์กรของรัฐทุกองค์กรต้องคำนึงถึงศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์ สิทธิ และเสรีภาพ ประชาชนตำบลคลองด่านควรมีสิทธิกำหนดวิถีชีวิตตนเอง โดยรัฐเปิดโอกาสให้รับรู้ข้อมูลในการตัดสินใจ ผู้ฟ้องคดีเห็นด้วยกับการแก้ปัญหาสิ่งแวดล้อมในเขตจังหวัดสมุทรปราการ แต่การใช้พื้นที่ตำบลคลองด่านซึ่งไม่มีโรงงานตั้งอยู่เป็นสถานที่บำบัดน้ำเสียของโรงงานประมาณหกพันถึงเจ็ดพันโรงที่ตั้งที่อื่น และมีน้ำหลังการบำบัดแล้วประมาณวันละห้าแสนสองหมื่นห้าพันลูกบาศก์เมตร เป็นเรื่องของผลประโยชน์ในการขายที่ดินและท่อในระบบบำบัดน้ำเสียโดยอ้างปัญหาสิ่งแวดล้อม กับทั้งยังขัดกับหลักผู้ก่อมลพิษต้องรับผิดชอบ คดีนี้ แม้ว่าผู้ฟ้องคดีไม่มีตำแหน่งเป็นผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ถือว่าเป็นผู้มีส่วนได้เสียโดยตรงต่อการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดิน จึงใช้สิทธิตามมาตรา ๒๖ และมาตรา ๒๗ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฟ้องคดีในฐานะส่วนตัวและตัวแทนที่ได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินดังกล่าว

นอกจากนี้ ผู้ฟ้องคดีได้แจ้งด้วยว่า สำหรับเรื่องการฟ้องเพิกถอนกฎกระทรวงใช้บังคับผังเมืองรวมจังหวัดสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๔๔ นั้น หากมีการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินในเขตตำบลคลองด่านให้เหมือนกับกฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ แล้ว ผู้ฟ้องคดีขอให้คำฟ้องตามคดีนี้เป็นอันสิ้นผล

ผู้ถูกฟ้องคดีให้การเพิ่มเติมว่า การดำเนินการปรับปรุงแก้ไขผังเมืองรวมสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) จนถึงวันประกาศเป็นกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมเมืองสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๔๔ ได้ดำเนินการครบถ้วนตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ กล่าวคือ ได้ดำเนินการประชุมคณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมสมุทรปราการ ตามมาตรา ๑๙ แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๓๑๕ (พ.ศ. ๒๕๔๐)ฯ ซึ่งได้มีประธานกรรมการสุขาภิบาลคลองด่านเข้าร่วมประชุมด้วย แต่คณะกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนตำบลคลองด่านไม่ได้เข้าประชุม เนื่องจากมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ มิได้บัญญัติให้เจ้าพนักงานท้องถิ่น หมายความรวมถึง คณะกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนตำบลด้วยแต่อย่างใด ดังนั้น แม้คณะกรรมการฯ ดังกล่าวไม่ได้เข้าร่วมประชุม การดำเนินการดังกล่าวก็ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนดไว้แล้ว กับทั้งได้จัดให้มีการประชุมรับฟังข้อคิดเห็นประชาชนในวันที่ ๔ กรกฎาคม ๒๕๔๐ โดยได้ดำเนินการตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดไว้ครบถ้วน และได้จัดให้มีการปิดประกาศผังเมืองรวมเป็นเวลาเก้าสิบวัน ตั้งแต่วันที่ ๒๕ มีนาคม ๒๕๔๑ ถึงวันที่ ๒๒ มิถุนายน ๒๕๔๑ เพื่อเชิญชวนให้ผู้มีส่วนได้เสียไปตรวจดูแผนที่แผนผังพร้อมข้อกำหนดและรายการประกอบแผนผังของผังเมืองรวมสมุทรปราการ จังหวัดสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) โดยได้ปิดประกาศ ณ สถานที่และภายในระยะเวลาที่กำหนดไว้ตามมาตรา ๒๓ แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ ครบถ้วนแล้ว ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ไม่เคยเห็นประกาศดังกล่าวจึงไม่เป็นความจริง นอกจากนี้ หนังสือร้องเรียนของราษฎรตำบลคลองด่านเมื่อวันที่ ๒๐ มิถุนายน ๒๕๔๓ และมติของสภาเทศบาลตำบลคลองด่านเมื่อวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๔๓ ตลอดจนมติของสภาองค์การบริหารส่วนตำบลคลองด่านเมื่อวันที่ ๑๕ สิงหาคม ๒๕๔๓ ตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง ก็มิใช่คำร้องขอให้แก้ไขหรือเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกข้อกำหนดเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ที่ดินของผังเมืองรวมตามมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ เพราะไม่ได้เป็นการร้องขอภายในกำหนดเก้าสิบวัน นับตั้งแต่วันที่ปิดประกาศดังกล่าว

ข้ออ้างของผู้ฟ้องคดีที่ว่า การเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ ในเขตองค์การบริหารส่วนตำบลควรให้องค์การบริหารส่วนตำบลเห็นชอบก่อน ตามมาตรา ๖๘ (๑๓) แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ เป็นกล่าวอ้างอย่างเลื่อนลอย ไม่อาจรับฟังได้ เพราะพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ มิได้บัญญัติหลักเกณฑ์ดังกล่าวไว้แต่อย่างใด อำนาจตามพระราชบัญญัติที่ผู้ฟ้องคดีอ้างถึง หมายถึง อำนาจในการจัดทำกิจการเกี่ยวกับการจัดทำผังเมืองภายในขององค์การบริหารส่วนตำบลให้สอดคล้องกับผังเมืองรวมตามกฎหมายที่ออกใช้บังคับแล้วเท่านั้น นอกจากนี้ การเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินในเขตตำบลคลองด่านจากบริเวณสีส้ม (ที่ถูกควรเป็น สีเหลือง) ประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย และบริเวณสีเขียวประเภทใช้เพื่อชนบทและเกษตรกรรม เป็นสีม่วง ประเภทใช้ในการก่อสร้าง (ที่ถูกควรเป็น ใช้เพื่ออุตสาหกรรมและคลังสินค้า) ตามกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๔๔ เป็นการดำเนินการตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ โดยครบถ้วนถูกต้องแล้ว การออกกฎกระทรวงดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมาย และไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และโครงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าพลังความร้อนและโครงการก่อสร้างบ่อบำบัดน้ำเสียเป็นโครงการที่ผ่านความเห็นชอบของรัฐบาลแล้ว และเป็นโครงการที่เป็นประโยชน์ต่อชุมชนโดยส่วนรวม โดยเฉพาะโครงการบำบัดน้ำเสียจะช่วยบำบัดน้ำเสียก่อนปล่อยลงทะเลโดยตรง หากไม่มีการบำบัดจะกระทบต่อผู้ประกอบอาชีพจับสัตว์น้ำในบริเวณดังกล่าว

ต่อมา กรมการผังเมืองจึงได้เสนอต่อคณะกรรมการผังเมืองเพื่อพิจารณาเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีขอให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินบริเวณคลองด่านจากการใช้ประโยชน์ที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) เป็นที่ดินประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) และที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย (สีเหลือง) ซึ่งคณะกรรมการผังเมืองได้ประชุมเมื่อวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๕ และมีมติเห็นชอบให้ปรับปรุงแก้ไขกฎกระทรวงผังเมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๔๔ ในพื้นที่ตำบลคลองด่าน จากที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) เป็นที่ดินประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) และที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย (สีเหลือง) และปรับปรุงแก้ไขเขตพื้นที่สีเขียวและสีเหลืองในตำบลคลองด่านให้ใกล้เคียงกฎกระทรวงฉบับเดิม คือ กฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ ตามที่ท้องถิ่นนำเสนอ โดยมอบให้กรมการผังเมืองปรับปรุงพื้นที่สีเขียวและสีเหลืองบริเวณดังกล่าวให้ใกล้เคียงกับกฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ มากที่สุดตามความเหมาะสมทางวิชาการ และให้ดำเนินการตามขั้นตอนกฎหมายต่อไป

ศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีชี้แจงเมื่อวันที่ ๒๕ สิงหาคม ๒๕๔๕ รวมสองประเด็น คือ

ประเด็นที่ ๑   การที่กรมการผังเมืองได้นำผังเมืองรวมที่จะปรับปรุงใหม่ไปปิดประกาศเก้าสิบวันเป็นครั้งที่ ๒ (ระหว่างวันที่ ๒๔ มิถุนายน ๒๕๔๒ ถึงวันที่ ๒๑ กันยายน ๒๕๔๒ ) นั้น มีเหตุผลหรือความจำเป็นอย่างไร

ผู้ถูกฟ้องคดีชี้แจงโดยสรุปว่า เนื่องจากกรมการผังเมืองได้รับแจ้งจากจังหวัดสมุทรปราการว่า ได้เสนอขอแก้ไขเพิ่มเติมข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นปานกลาง (สีส้ม) เฉพาะบริเวณ ๒.๑ บางส่วน ตามกฎกระทรวงฯฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ ให้สามารถใช้ประโยชน์ที่ดินเพื่อประกอบกิจการกำจัดมูลฝอยได้ เว้นแต่ขยะสารพิษภายใต้การควบคุมดูแลตรวจสอบของจังหวัดสมุทรปราการและกรมควบคุมมลพิษ ทั้งนี้ เนื่องจากมีความจำเป็นต้องใช้บริเวณดังกล่าวทำบ่อกลบมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล แต่ไม่สามารถดำเนินการได้ เนื่องจากกฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ มีข้อกำหนดห้ามไว้ จังหวัดสมุทรปราการจึงได้เสนอขอแก้ไข โดยกรมการผังเมืองได้ดำเนินการตามมาตรา ๒๖ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘

ประเด็นที่ ๒   ในการที่กรมการผังเมืองนำผังเมืองรวมไปปิดประกาศเก้าสิบวัน ครั้งที่ ๒ นั้น เหตุใดจึงปิดประกาศเฉพาะกรณีที่คณะกรรมการผังเมืองเห็นชอบในครั้งที่ ๒ และเพราะเหตุใดจึงไม่นำกรณีที่มีการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดิน จากที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย (สีเหลือง) และที่ดินประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) เป็นที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) ในตำบลคลองด่าน ตามที่คณะกรรมการผังเมืองมีมติเห็นชอบในการพิจารณาคำร้อง เมื่อครั้งปิดประกาศเก้าสิบวัน ครั้งที่ ๑ (ระหว่างวันที่ ๒๕ มีนาคม ๒๕๔๑ ถึงวันที่ ๒๒ มิถุนายน ๒๕๔๑) มาปิดประกาศด้วย

ผู้ถูกฟ้องคดีได้ชี้แจงโดยสรุปว่า การปิดประกาศเก้าสิบวัน ครั้งที่ ๒ เป็นการปรับปรุงข้อกำหนด ข้อ ๘ (๙) ตามกฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ ส่วนการที่ไม่นำกรณีที่มีการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย (สีเหลือง) และที่ดินประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) เป็นที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) มาปิดประกาศด้วย นั้น เนื่องจากเป็นการปรับปรุงคนละบริเวณซึ่งได้เสร็จสิ้นไปแล้ว และจะไม่นำมติของคณะกรรมการผังเมืองดังกล่าวไปปิดประกาศอีก แต่อย่างไรก็ตามในการปิดประกาศครั้งที่ ๒ นี้ จะปิดแผนที่ แผนผัง รวมทั้งข้อกำหนดบริเวณที่ได้มีการแก้ไขปรับปรุงผังเมืองรวมที่ได้ดำเนินการไปแล้วด้วย

ศาลปกครองสูงสุดได้ออกนั่งพิจารณาคดีครั้งแรกเมื่อวันที่ ๔ ตุลาคม ๒๕๔๗ โดยรับฟังสรุปข้อเท็จจริงของตุลาการเจ้าของสำนวน และคำชี้แจงด้วยวาจาประกอบคำแถลงการณ์ของตุลาการผู้แถลงคดีแล้ว

ศาลปกครองสูงสุดได้ตรวจพิจารณาเอกสารในสำนวนคดี กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับฯลฯ ที่เกี่ยวข้องประกอบด้วยแล้ว

ข้อเท็จจริงในคดีนี้รับฟังได้ว่า ก่อนมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๔๔ ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ ได้มีประกาศกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ (ผังเมืองรวมสมุทรปราการ) ให้ใช้ครอบคลุมพื้นที่ทั้งจังหวัดสมุทรปราการ โดยเริ่มใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๒๔ มิถุนายน พ.ศ. ๒๕๓๗ มีอายุการใช้บังคับห้าปี และก่อนที่กฎกระทรวงฉบับดังกล่าวจะหมดอายุการใช้บังคับ ปรากฏว่า สภาพและสิ่งแวดล้อมในท้องที่จังหวัดสมุทรปราการได้เปลี่ยนแปลงไปในสาระสำคัญ ส่งผลให้มีการขยายตัวของชุมชนเมือง การพาณิชย์ และการอุตสาหกรรม ไปอย่างรวดเร็ว และเพื่อให้มีประกาศกฎกระทรวงใช้บังคับอย่างต่อเนื่อง กรมการผังเมืองจึงได้ดำเนินการปรับปรุงผังเมืองรวมตามกฎกระทรวงดังกล่าวเสียใหม่ เรียกว่า ผังเมืองรวมสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) แต่การปรับปรุงยังไม่แล้วเสร็จ จึงได้มีการประกาศกฎกระทรวงขยายเวลาใช้บังคับกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวออกไปอีกสองครั้ง ครั้งละหนึ่งปี จนถึงวันที่ ๒๓ มิถุนายน ๒๕๔๓ ในการปรับปรุงผังเมืองรวมจังหวัดสมุทรปราการ กรมการผังเมืองได้จัดให้มีการประชุมคณะที่ปรึกษาผังเมืองรวม ครั้งที่ ๑/๒๕๔๐ เมื่อวันที่ ๓ กรกฎาคม ๒๕๔๐ จัดให้มีการประชุมเพื่อรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ในเขตท้องที่จังหวัดสมุทรปราการ เมื่อวันที่ ๔ กรกฎาคม ๒๕๔๐ โดยก่อนการประชุมได้ประกาศทางวิทยุกระจายเสียงและหนังสือพิมพ์ตั้งแต่วันที่ ๒๖ พฤษภาคม ๒๕๔๐ ถึงวันที่ ๑ มิถุนายน ๒๕๔๐ รวมเจ็ดวัน และได้ปิดประกาศเชิญชวนให้ประชาชนในท้องที่ที่มีการวางและจัดทำผังเมืองรวมมาแสดงความเห็นในการประชุมที่จะจัดให้มีขึ้น เริ่มปิดประกาศตั้งแต่วันที่ ๒ มิถุนายน ๒๕๔๐ ถึงวันที่ ๑๖ มิถุนายน ๒๕๔๐ เป็นเวลาสิบห้าวัน ในการปิดประกาศ นอกจากเชิญชวนให้ประชาชนในท้องที่มาแสดงความคิดเห็นในวันประชุมแล้ว ยังได้แสดงรายการต่าง ๆ ซึ่งประกอบด้วยวัตถุประสงค์ของการวางผังเมืองรวม แผนที่แสดงเขตท้องที่ที่จะวางและจัดทำผังเมืองรวม แผนผังการใช้ประโยชน์ที่ดินตามที่ได้จำแนกประเภท แผนผังแสดงการคมนาคมและขนส่ง และรายการอื่น ๆ ตามที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง โดยได้ปิดประกาศ ณ สถานที่ราชการ สำนักงานองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่ว่าการอำเภอ และที่ทำการกำนันผู้ใหญ่บ้าน หลังจากที่ได้มีการประชุมเพื่อรับฟังข้อคิดเห็นของประชาชนดังกล่าวแล้ว ได้จัดให้มีการประชุมคณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมสมุทรปราการ ครั้งที่ ๒ เมื่อวันที่ ๒๑ สิงหาคม ๒๕๔๐ หลังจากนั้นได้นำผังเมืองรวมสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) เสนอต่อคณะกรรมการผังเมืองพิจารณาเมื่อวันที่ ๑๑ กันยายน ๒๕๔๐ ที่ประชุมได้มีมติเห็นชอบ และปรากฏในบันทึกการประชุมว่า ได้กล่าวถึงโครงการก่อสร้างระบบบำบัดน้ำเสียรวม ระยะที่หนึ่ง ของกระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีด้วย

ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีส่งผังเมืองรวมที่วางและจัดทำเสร็จแล้ว (ฉบับปรับปรุงแก้ไขผังเมืองรวมสมุทรปราการตามกฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ ก่อนที่จะเสนอให้คณะกรรมการผังเมืองพิจารณาให้ความเห็นชอบตามนัยมาตรา ๒๒ แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ นำส่งให้ศาล ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีได้นำส่งให้ศาลแล้ว ปรากฏว่า ได้มีการปรับปรุงแก้ไขการใช้ประโยชน์ที่ดินจากที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ หลายแห่ง แต่ในเขตตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ จังหวัดสมุทรปราการ ไม่มีการเปลี่ยนแปลงแก้ไข

หลังจากที่คณะกรรมการผังเมืองได้พิจารณาให้ความเห็นชอบโดยไม่มีการแก้ไขหรือเพิ่มเติมแล้ว กรมการผังเมืองได้นำผังเมืองรวมฉบับปรับปรุงแก้ไขที่ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการผังเมืองไปปิดประกาศตั้งแต่วันที่ ๒๕ มีนาคม ๒๕๔๑ จนถึงวันที่ ๒๒ มิถุนายน ๒๕๔๑ เป็นเวลาเก้าสิบวัน เพื่อให้ผู้มีส่วนได้เสียตรวจดูแผนผังและข้อกำหนดผังเมืองรวม โดยได้ปิดประกาศแผนที่ แผนผังพร้อมข้อกำหนด รายการประกอบแผนผังของผังเมืองรวม โดยเปิดเผย ณ สถานที่ราชการ และที่ทำการขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่น ในท้องที่ที่มีการวางและจัดวางผังเมือง พร้อมทั้งมีข้อความระบุให้ผู้มีส่วนได้เสียมีสิทธิร้องขอให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกข้อกำหนดเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ที่ดินของผังเมืองรวมได้ภายในเวลาดังกล่าว ทั้งนี้ ตามมาตรา ๒๓ แห่งพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว เกี่ยวกับการปิดประกาศดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าไม่เคยพบเห็นทั้งที่องค์การบริหารส่วนตำบลคลองด่าน และที่ทำการกำนันและผู้ใหญ่บ้าน เมื่อครบกำหนดเก้าสิบวัน ได้มีผู้มีส่วนได้เสียยื่นคำร้องขอเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินและข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน ในเขตผังเมืองรวมสมุทรปราการ รวมแปดฉบับ รวมผู้ร้องสิบเจ็ดราย ในจำนวนผู้ร้องทั้งสิบเจ็ดราย มีบริษัทอิสเทร์น เพาเวอร์ แอนด์อิเลคทริค จำกัดได้ขอเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินในเขตตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ จังหวัดสมุทรปราการ จากที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย (สีเหลือง) เป็นที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) ในบริเวณระหว่างกิโลเมตรที่ ๕๘ ถึง ๕๙ ของถนนสุขุมวิท ด้วย กรมการผังเมืองจึงได้เสนอคำร้องทั้งหมดต่อคณะกรรมการผังเมืองเพื่อพิจารณาเมื่อวันที่ ๑๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ ที่ประชุมได้ให้ความเห็นชอบให้มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงตามที่มีผู้ร้องขอรวมสิบสองราย รวมทั้งคำขอของบริษัทอิสเทร์น เพาเวอร์ แอนด์อิเลคทริค จำกัด ด้วย และไม่ให้ความเห็นชอบรวมห้าราย ตามมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ นอกจากนี้ คณะกรรมการผังเมืองยังได้มีมติให้เปลี่ยนแปลงพื้นที่การใช้สอยเพิ่มเติมในตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ จังหวัดสมุทรปราการ จากเขตชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) เป็นเขตอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) เพื่อขยายให้ครอบคลุมถึงบริเวณโรงบำบัดน้ำเสียของกรมควบคุมมลพิษที่อยู่ติดต่อไปจากที่บริษัทอิสเทิร์น เพาวเวอร์ แอนด์อิเลคทริค จำกัด ได้ขอเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยน้อย (สีเหลือง) เป็นที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) อีกด้วย

ในระหว่างที่กรมการผังเมืองดำเนินการเสนอร่างกฎกระทรวงเพื่อให้ผู้ถูกฟ้องคดีลงนาม ห้างหุ้นส่วนจำกัดไพโรจน์สมพงษ์พาณิชย์ ได้ยื่นคำร้องขอเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดิน ในเขตตำบลราชาเทวะ พื้นที่สองร้อยไร่ จากที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นปานกลาง (สีส้ม) ให้ใช้เป็นที่ฝังกลบขยะได้ด้วย การยื่นคำร้องของห้างหุ้นส่วนจำกัดไพโรจน์สมพงษ์พาณิชย์ แม้จะเป็นกรณีที่มิใช่การยื่นคำร้องภายในเก้าสิบวัน กรมการผังเมืองก็เห็นว่าสามารถยื่นได้เพราะเป็นกรณียื่นในเวลาที่กฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ ใช้บังคับอยู่ จึงยื่นในเวลาใดก็ได้ กรมการผังเมืองจึงได้นำคำขอของห้างหุ้นส่วนจำกัดไพโรจน์สมพงษ์พาณิชย์ เสนอต่อคณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมสมุทรปราการเมื่อวันที่ ๑๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๒ ซึ่งที่ประชุมได้มีมติเห็นชอบ แล้วเสนอขอความเห็นชอบต่อคณะกรรมการผังเมืองพิจารณาในการประชุมเมื่อวันที่ ๑๑ มีนาคม ๒๕๔๒ และวันที่ ๗ สิงหาคม ๒๕๔๒ ตามลำดับ ตามนัยมาตรา ๒๒ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ซึ่งคณะกรรมการผังเมืองได้มีมติเห็นชอบ กรมการผังเมืองจึงได้นำผังเมืองรวมที่แก้ไขตามคำร้องขอของห้างหุ้นส่วนจำกัดไพโรจน์สมพงษ์พาณิชย์ ไปปิดประกาศตามมาตรา ๒๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวเป็นครั้งที่ ๒ ระหว่างวันที่ ๒๔ มิถุนายน ๒๕๔๒ ถึงวันที่ ๒๑ กันยายน ๒๕๔๒ และเมื่อครบกำหนดเก้าสิบวันแล้ว ปรากฏว่าไม่มีผู้มีส่วนได้เสียอื่นยื่นคำร้องขอแก้ไขแต่อย่างใด กรมการผังเมืองจึงได้นำไปรวมกับร่างกฎกระทรวงฉบับเดิมแล้วดำเนินการต่อไป ตามขั้นตอนและวิธีการตามที่กฎหมายกำหนด

ในระหว่างที่กรมการผังเมืองดำเนินการยกร่างกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) ตามขั้นตอนและวิธีการตามที่กฎหมายกำหนดเพื่อประกาศใช้บังคับต่อไปนั้น ผู้ฟ้องคดีและประชาชนในตำบลคลองด่านได้มีหนังสือถึงอธิบดีกรมการผังเมืองเมื่อวันที่ ๒๐ มิถุนายน ๒๕๔๓ ขอให้คงสภาพพื้นที่สีเขียวในตำบลคลองด่านไว้ในเชิงอนุรักษ์และทำเกษตรกรรม พร้อมทั้งได้แนบมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๗ ตุลาคม ๒๕๓๘ เกี่ยวกับการควบคุมและไม่ควรอนุญาตให้มีการตั้งและขยายโรงงานในพื้นที่นี้อีก อธิบดีกรมการผังเมืองได้มีหนังสือด่วนที่สุด ที่ มท ๐๔๐๘.๑/๓๓๔๕ เมื่อวันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๔๓ ถึงผู้ว่าราชการจังหวัดสมุทรปราการว่า ได้มีราษฎรท้องที่ตำบลคลองด่านทำหนังสือร้องเรียนขอให้คงสภาพพื้นที่สีเขียวไว้ในเชิงอนุรักษ์และทำการเกษตรกรรม กรมผังเมืองจึงขอทราบความคิดเห็นในกรณีดังกล่าว เพื่อนำมาเป็นข้อมูลประกอบการพิจารณาดำเนินการต่อไป ต่อมา สภาตำบลคลองด่านได้มีการประชุมสมัยวิสามัญ สมัยที่ ๒ ประจำปี พ.ศ. ๒๕๔๓ ครั้งที่ ๑ เพื่อพิจารณาเรื่องร้องเรียนเกี่ยวกับการแก้ไขผังเมืองรวม และลงมติเป็นเอกฉันท์ให้คงพื้นที่ประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) เป็นเวลาห้าปี ซึ่งต่อมา คณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมสมุทรปราการได้มีการประชุมครั้งที่ ๑/๒๕๔๓ เมื่อวันที่ ๑๙ ตุลาคม ๒๕๔๓ เพื่อพิจารณาเรื่องการคัดค้าน การเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินในเขตตำบลคลองด่าน ที่ประชุมมีมติให้คณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมเดินทางไปตรวจดูสภาพพื้นที่ก่อนและนำข้อมูลมาพิจารณาอีกครั้งหนึ่ง โดยให้ชาวบ้านตำบลคลองด่านเข้ารับฟังด้วย ต่อมา คณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมสมุทรปราการได้ประชุม ครั้งที่ ๑/๒๕๔๔ เมื่อวันที่ ๑๕ มีนาคม ๒๕๔๔ ซึ่งผู้ฟ้องคดีแจ้งว่าคณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมยังไม่ได้ตรวจสภาพพื้นที่เนื่องจากวันที่ ๑๓ มีนาคม ๒๕๔๔ ซึ่งเป็นวันนัดตรวจสอบสภาพพื้นที่นั้นฝนตก หลังจากนั้น วันที่ ๒ พฤษภาคม ๒๕๔๔ คณะกรรมการที่ปรึกษาผังเมืองรวมได้ไปตรวจสภาพพื้นที่ดังกล่าวแล้ว แต่จนถึงวันประกาศกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๔๔ ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ ๒๔ มิถุนายน ๒๕๔๔ กรมการผังเมืองยังไม่ได้รับหนังสือตอบจากผู้ว่าราชการจังหวัดสมุทรปราการ

สำหรับกรณีที่ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การที่ราษฎรตำบลคลองด่านและผู้ฟ้องคดีร้องเรียนอธิบดีกรมการผังเมือง ตามหนังสือลงวันที่ ๒๐ มิถุนายน ๒๕๔๓ ขอให้คงสภาพพื้นที่สีเขียวในตำบลคลองด่านไว้ในเชิงอนุรักษ์และทำเกษตรกรรม และหนังสือขององค์การบริหารส่วนตำบลคลองด่าน ที่ สป ๗๒๒๐๑/๓๑๐ และที่ สป ๗๒๒๐๑/๓๑๑ ลงวันที่ ๑๕ กันยายน ๒๕๔๓ ถึงผังเมืองจังหวัดสมุทรปราการ เพื่อให้กำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินไว้เช่นเดิม ตลอดจนมติของสภาเทศบาลตำบลคลองด่านเมื่อวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๔๓ และมติของสภาองค์การบริหารส่วนตำบลคลองด่านเมื่อวันที่ ๑๕ สิงหาคม ๒๕๔๓ มีผลเป็นการร้องขอตามนัยมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ นั้น ผู้ถูกฟ้องคดีเห็นว่า หนังสือร้องเรียนและมติดังกล่าวมิใช่คำร้องขอให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกข้อกำหนดเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ที่ดินของผังเมืองรวมตามมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เพราะไม่ได้เป็นการร้องขอภายในกำหนดเก้าสิบวัน นับตั้งแต่วันที่ปิดประกาศ เมื่อวันที่ ๒๕ มีนาคม ๒๕๔๑ และที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ไม่เคยเห็นประกาศดังกล่าวทั้งที่องค์การบริหารส่วนตำบลคลองด่านและที่ทำการกำนันผู้ใหญ่บ้านนั้น ไม่เป็นความจริง

ต่อมา กรมการผังเมืองได้เสนอร่างกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) ตามขั้นตอนและวิธีการที่กฎหมายกำหนด จนกระทั่งผู้ถูกฟ้องคดีได้ลงนามในร่างกฎกระทรวงดังกล่าวเมื่อวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๔ และได้ประกาศใช้บังคับในราชกิจจานุเบกษา ฉบับกฤษฎีกา เล่มที่ ๑๑๘ ตอนที่ ๔๕ ก วันที่ ๒๒ มิถุนายน ๒๕๔๔

หลังจากประกาศกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๔๔ ออกตามความในพระราชบัญญัติผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ แล้ว ประชาชนในตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ จังหวัดสมุทรปราการ ได้ร้องเรียนให้มีการแก้ไขการใช้ประโยชน์ที่ดินในตำบลคลองด่าน โดยได้ทำหนังสือถึงส่วนราชการที่เกี่ยวข้องหลายแห่ง และเพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาในเรื่องนี้ กรมการผังเมืองจึงได้เสนอต่อคณะกรรมการผังเมืองให้พิจารณาเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีขอให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินบริเวณคลองด่าน จากการใช้ประโยชน์ที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) เป็นที่ดินประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) และที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย (สีเหลือง) ซึ่งคณะกรรมการผังเมืองได้ประชุมเมื่อวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๕ และมีมติเห็นชอบให้ปรับปรุงแก้ไขกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๔๔ ในพื้นที่ตำบลคลองด่าน จากที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) เป็นที่ดินประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) และที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย (สีเหลือง) และปรับปรุงแก้ไขเขตพื้นที่สีเขียวและสีเหลืองในตำบลคลองด่านให้ใกล้เคียงกฎกระทรวงฉบับเดิม คือ กฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ ตามที่ท้องถิ่นนำเสนอ โดยมอบให้กรมการผังเมืองปรับปรุงพื้นที่สีเขียวและสีเหลืองบริเวณดังกล่าวให้ใกล้เคียงกับกฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ มากที่สุด ตามความเหมาะสมทางวิชาการและให้ดำเนินการตามขั้นตอนกฎหมายต่อไป

ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาข้อเท็จจริงจากคำฟ้อง คำชี้แจงของคู่กรณี รวมทั้งข้อเท็จจริงอื่นแล้ว คดีมีประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยเกี่ยวกับอำนาจศาล ประเด็นเกี่ยวกับเงื่อนไขการฟ้องคดี และประเด็นที่เป็นเนื้อหาของคดี ดังนี้

๑.   ประเด็นเกี่ยวกับอำนาจศาล

พิเคราะห์แล้ว เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด เนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจ หรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ และตามมาตรา ๑๑ (๒) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้ศาลปกครองสูงสุดมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมาย ของพระราชกฤษฎีกา หรือกฎที่ออกโดยคณะรัฐมนตรี หรือโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี

คดีนี้ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้ออกกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๔๔ ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ ซึ่งได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ฉบับกฤษฎีกา เล่มที่ ๑๑๘ ตอนที่ ๔๕ ก วันที่ ๒๒ มิถุนายน ๒๕๔๔ ที่ได้กำหนดให้ที่ดินในเขตตำบลคลองด่านบางส่วนเป็นที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๑๙ มาตรา ๒๓ และมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๖๗ (๗) มาตรา ๖๘ (๑๓) และมาตรา ๖๙ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ และมาตรา ๔๖ มาตรา ๕๖ และมาตรา ๒๙๐ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งกฎกระทรวงดังกล่าวเป็นกฎที่ออกโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของกฎที่ออกโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี กรณีจึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองสูงสุดที่จะรับคำฟ้องไว้พิจารณาได้ตามมาตรา ๑๑ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

๒.   ประเด็นเกี่ยวกับเงื่อนไขการฟ้องคดีปกครอง

พิเคราะห์แล้ว เห็นว่า ตามมาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดให้บุคคลที่จะนำคดีปกครองมาฟ้องต่อศาลปกครองได้ จะต้องเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ อันเนื่องจากการกระทำหรืองดเว้นการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ และการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรือยุติข้อโต้แย้งต้องมีคำบังคับตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๗๒ นอกจากนั้น ในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายในเรื่องใดไว้โดยเฉพาะ การฟ้องคดีปกครองในเรื่องนั้นจะกระทำได้ต่อเมื่อมีการดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการดังกล่าว และได้มีการสั่งการตามกฎหมายนั้น หรือมิได้มีการสั่งการภายในเวลาอันสมควรหรือภายในเวลาที่กฎหมายกำหนด

คดีนี้ ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ที่ประกอบอาชีพประมงและเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำในตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ จังหวัดสมุทรปราการ ต่อมา เมื่อวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๔ ผู้ถูกฟ้องคดีได้ออกกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๔๔ และได้เปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินในเขตตำบลคลองด่านบางส่วน จากที่ดินประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) และที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย (สีเหลือง) ตามผังเมืองรวมฉบับเดิม กฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ เป็นที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) ซึ่งที่ดินประเภทนี้มีข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินในสาระสำคัญ คือ ให้ใช้ประโยชน์ที่ดินเพื่ออุตสาหกรรมและคลังสินค้า การสาธารณูปโภคและสาธารณูปการเป็นส่วนใหญ่ จึงก่อให้เกิดผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและกระทบต่อการประกอบอาชีพของผู้ฟ้องคดีและประชาชนในบริเวณดังกล่าว ซึ่งทำให้ผู้ฟ้องคดีที่มีอาชีพประมงเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ และการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายดังกล่าว ศาลมีอำนาจออกคำสั่งเพิกถอนกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวทั้งหมดหรือบางส่วนตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ และโดยที่เป็นคดีฟ้องขอให้เพิกถอนกฎกระทรวง จึงไม่มีกรณีที่จะต้องดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหาย ตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น ผู้ฟ้องคดีจึงเป็นผู้ที่มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง

มีประเด็นที่จะต้องพิจารณาต่อไปว่า ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นฟ้องภายในกำหนดระยะเวลาในการฟ้องคดีหรือไม่ เห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีได้ฟ้องขอให้เพิกถอนกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๔๔ ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษา ฉบับกฤษฎีกา เล่มที่ ๑๑๘ ตอน ๔๕ ก ลงวันที่ ๒๒ มิถุนายน ๒๕๔๔ โดยยื่นฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุดเมื่อวันที่ ๒๐ กันยายน ๒๕๔๔ กรณีจึงเป็นการยื่นฟ้องภายในเก้าสิบวันนับแต่วันที่รู้ หรือควรรู้ ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีตามมาตรา ๔๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับข้อ ๓๐ แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓

๓.   ประเด็นที่เป็นเนื้อหาของคดี

คดีนี้ มีประเด็นที่เป็นเนื้อหาของคดีที่ศาลจะต้องวินิจฉัยว่า กฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๔๔ ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ ออกมาใช้บังคับโดยชอบด้วยกฎหมาย หรือไม่ กล่าวคือ การดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อแก้ไขเปลี่ยนแปลงผังเมืองรวมสมุทรปราการตามกฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ.๒๕๓๗)ฯ เฉพาะที่ดินในเขตตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ จังหวัดสมุทรปราการ โดยแก้ไขให้มีการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดิน (๑) ในบริเวณกิโลเมตรที่ ๕๘ ถึง ๕๙ ถนนสุขุมวิท จากที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย (สีเหลือง) เป็นที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) และ (๒) จากที่ดินประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) เป็นที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) นั้น ได้ดำเนินการตามกระบวนการและตามเจตนารมณ์ของมาตรา ๒๒ มาตรา ๒๓ มาตรา ๒๔ และมาตรา ๒๖ แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ หรือไม่

พิเคราะห์แล้ว เห็นว่า ในระหว่างที่กฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ (ผังเมืองรวมสมุทรปราการ) ให้ใช้ครอบคลุมพื้นที่จังหวัดสมุทรปราการ กรมการผังเมืองเห็นว่า สภาพการณ์และสิ่งแวดล้อมในท้องที่จังหวัดสมุทรปราการได้เปลี่ยนแปลงไปในสาระสำคัญ ส่งผลให้มีการขยายตัวของชุมชนเมือง การพาณิชย์ การอุตสาหกรรมไปอย่างรวดเร็ว จึงเห็นควรปรับปรุงผังเมืองรวมจังหวัดสมุทรปราการตามกฎกระทรวงฉบับดังกล่าว การปรับปรุงดังกล่าวจึงเป็นไปตามนัยมาตรา ๒๖ แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ ซึ่งบัญญัติให้นำความมาตรา ๒๒ มาตรา ๒๓ มาตรา ๒๔ และมาตรา ๒๕ มาใช้บังคับโดยอนุโลม ฉะนั้น การแก้ไขเปลี่ยนแปลงผังเมืองรวมสมุทรปราการ ในขณะที่กฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ ยังใช้บังคับ จึงมีขั้นตอนในการดำเนินการสี่ขั้นตอน ดังนี้

๑.   ขั้นตอนตามมาตรา ๒๒ แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ ซึ่งบัญญัติว่า ผังเมืองรวมที่สำนักผังเมืองหรือเจ้าพนักงานท้องถิ่นวางและจัดทำเสร็จแล้ว ให้สำนักผังเมือง (กรมการผังเมือง) เสนอคณะกรรมการผังเมืองพิจารณาให้ความเห็นชอบ บทบัญญัติดังกล่าว จึงเห็นได้ว่า สำนักผังเมือง (กรมการผังเมือง) จะต้องได้ข้อยุติว่า ได้วางและจัดทำผังเมืองที่จะปรับปรุงแก้ไขเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดิน ตลอดทั้งข้อกำหนดเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ที่ดินในเขตจังหวัดสมุทรปราการตามกฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ ให้แล้วเสร็จก่อน แล้วจึงจะเสนอให้คณะกรรมการผังเมืองพิจารณาให้ความเห็นชอบ ซึ่งอาจจะเห็นชอบทั้งหมดหรือให้แก้ไขหรือเพิ่มเติมอย่างใดก็ได้

ข้อเท็จจริงในขั้นตอนนี้รับฟังได้ว่า เมื่อกรมการผังเมืองเห็นควรแก้ไขเปลี่ยนแปลงผังเมืองรวมสมุทรปราการ ตามกฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ กรมการผังเมืองได้ดำเนินการโดยจัดให้มีการประชุมคณะกรรมการที่ปรึกษาผังเมืองรวมสมุทรปราการเมื่อวันที่ ๓ กรกฎาคม ๒๕๔๐ และได้จัดประชุมเพื่อรับฟังข้อคิดเห็นของประชาชนในเขตจังหวัดสมุทรปราการเมื่อวันที่ ๔ กรกฎาคม ๒๕๔๐ โดยก่อนการประชุมได้ประกาศทางวิทยุกระจายเสียงและหนังสือพิมพ์เป็นเวลาเจ็ดวัน คือ ตั้งแต่วันที่ ๒๖ พฤษภาคม ๒๕๔๐ ถึงวันที่ ๑ มิถุนายน ๒๕๔๐ และปิดประกาศตั้งแต่วันที่ ๒ มิถุนายน ๒๕๔๐ ถึงวันที่ ๑๖ มิถุนายน ๒๕๔๐ เชิญชวนให้ประชาชนในท้องที่ที่มีการวางและจัดทำผังเมืองรวมมาแสดงความคิดเห็น ในการประชุมที่จะจัดให้มีขึ้นหลังจากที่ได้ประชุมเพื่อรับฟังข้อคิดเห็นของประชาชนแล้ว กรมการผังเมืองได้จัดให้มีการประชุมที่ปรึกษาผังเมืองรวมสมุทรปราการ ครั้งที่ ๒ เมื่อวันที่ ๒๑ สิงหาคม ๒๕๔๐ ทั้งนี้ เพื่อกรมการผังเมืองจะได้นำไปประกอบการจัดวางและจัดทำผังเมืองรวมสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) เพื่อเสนอให้คณะกรรมการผังเมืองพิจารณาให้ความเห็นชอบต่อไป

คณะกรรมการผังเมืองได้พิจารณาในการประชุมเมื่อวันที่ ๑๑ กันยายน ๒๕๔๐ ให้ความเห็นชอบโดยไม่มีการแก้ไข นอกจากมติให้ความเห็นชอบแล้ว ที่ประชุมได้กล่าวถึงโครงการก่อสร้างระบบบำบัดน้ำเสียรวม ระยะที่หนึ่ง ของกระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีด้วย แต่ในคำให้การและคำให้การเพิ่มเติมของผู้ถูกฟ้องคดี ตลอดทั้งเอกสารประกอบ ไม่ปรากฏผังเมืองรวมสมุทรปราการที่จัดทำเสร็จแล้ว มีรายละเอียดอย่างไร ศาลปกครองสูงสุดจึงมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีส่งผังเมืองรวมสมุทรปราการที่ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการผังเมืองและนำไปปิดประกาศให้ผู้มีส่วนได้เสียได้ตรวจดู ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีได้นำส่งให้ศาลแล้ว จากการตรวจสอบ ปรากฏว่า ผังเมืองรวมสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) ได้มีการแก้ไขปรับปรุงการใช้ประโยชน์ที่ดินในเขตจังหวัดสมุทรปราการจากที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ ในท้องที่ตำบลต่าง ๆ หลายแห่ง แต่ในเขตท้องที่ตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ ไม่มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลง ฉะนั้น จึงฟังเป็นยุติว่า การใช้ประโยชน์ที่ดินในเขตตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ ตามแผนที่ แผนผัง พร้อมข้อกำหนดรายการประกอบผังเมืองรวมสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) ยังคงเป็นพื้นที่ประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย (สีเหลือง) และประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) ตามกฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ เช่นเดิม จึงเห็นว่า การดำเนินการของกรมการผังเมืองตามขั้นตอนดังกล่าวข้างต้น ชอบด้วยมาตรา ๒๒ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ฉะนั้น ผังเมืองรวมสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) ที่คณะกรรมการผังเมืองได้พิจารณาและให้ความเห็นชอบเป็นผังเมืองที่เป็นยุติว่า ไม่มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินในเขตท้องที่ตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ จังหวัดสมุทรปราการ และไม่มีการกำหนดว่าจะใช้พื้นที่ใดรองรับโครงการก่อสร้างระบบบำบัดน้ำเสียรวมของกรมควบคุมมลพิษ เพื่อกรมการผังเมืองจะได้ดำเนินการในขั้นที่ ๒ ต่อไป

๒.   ขั้นตอนตามมาตรา ๒๓ แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ ซึ่งบัญญัติว่า เมื่อคณะกรรมการผังเมืองให้ความเห็นชอบแล้ว ให้สำนักผังเมืองจัดให้มีการปิดประกาศแผนที่แสดงเขตของผังเมืองรวมไว้ในที่เปิดเผย ณ อำเภอ ที่ทำการขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่น และสาธารณสถานภายในเขตของผังเมืองรวมนั้นเป็นเวลาไม่น้อยกว่าเก้าสิบวัน โดยให้ลงวันที่ปิดประกาศในประกาศนั้นด้วย ในประกาศดังกล่าวให้มีคำประกาศเชิญชวนให้ผู้มีส่วนได้เสียไปตรวจดูแผนผัง และข้อกำหนดของผังเมืองรวมได้ ทั้งนี้ เพื่อให้ผู้มีส่วนได้เสียมีโอกาสร้องขอให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกข้อกำหนดแผนผังเมืองรวมสมุทรปราการที่กรมการผังเมืองนำไปปิดประกาศ

ข้อเท็จจริงในขั้นตอนนี้ ปรากฏว่า กรมการผังเมืองได้นำผังเมืองรวมสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) ที่ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการผังเมืองไปปิดประกาศโดยเปิดเผย ณ สถานที่ราชการ และที่ทำการขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นตั้งแต่วันที่ ๒๕ มีนาคม ๒๕๔๑ ถึงวันที่ ๒๒ มิถุนายน ๒๕๔๑ เป็นเวลาเก้าสิบวัน เพื่อให้ผู้มีส่วนได้เสียตรวจดูแผนผังและข้อกำหนด พร้อมทั้งมีข้อความระบุว่าให้ผู้มีส่วนได้เสียมีสิทธิร้องขอให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกข้อกำหนดเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ที่ดินของผังเมืองรวมภายในเวลาดังกล่าวได้ จึงเห็นว่า การดำเนินการของกรมการผังเมืองตามขั้นตอนดังกล่าวข้างต้น ชอบด้วยมาตรา ๒๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แม้ในขั้นตอนนี้จะมีข้อโต้แย้งระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดี กรณีที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าไม่เคยเห็นประกาศดังกล่าว ทั้งที่ทำการองค์การบริหารส่วนตำบลคลองด่านและที่ทำการกำนันและผู้ใหญ่บ้านก็ไม่เป็นกรณีที่จะทำให้ขั้นตอนนี้เสียไป ทั้งนี้ เพราะพื้นที่การใช้ประโยชน์ที่ดินในเขตตำบลคลองด่านยังคงสภาพเดิม มิได้มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงแต่อย่างไร กล่าวคือ การใช้ประโยชน์ที่ดินในเขตตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ ยังคงเป็นพื้นที่ประเภทที่อยู่หนาแน่นน้อย (สีเหลือง) และประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) อยู่เช่นเดิมตามกฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ และตรงตามความประสงค์ของประชาชนและสภาตำบลคลองด่านและผู้ฟ้องคดีอยู่แล้ว

๓.   ขั้นตอนตามมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ ซึ่งมีบทบัญญัติว่า หากภายในกำหนดเก้าสิบวัน นับแต่วันปิดประกาศตามมาตรา ๒๓ ผู้มีส่วนได้เสียผู้ใดมีหนังสือถึงสำนักผังเมืองหรือเจ้าพนักงานท้องถิ่นผู้วางและจัดทำผังเมืองรวมนั้น ร้องขอให้แก้ไขหรือเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกข้อกำหนดเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ที่ดินของผังเมืองรวมนั้น และไม่ว่าสำนักผังเมืองจะเห็นพ้องด้วยกับการร้องขอนั้นหรือไม่ก็ตาม ให้สำนักผังเมืองเสนอคำร้องขอนั้นต่อคณะกรรมการผังเมืองพร้อมด้วยความเห็น ในกรณีที่คณะกรรมการผังเมืองเห็นชอบด้วยกับคำร้องขอ ให้คณะกรรมการผังเมืองสั่งให้สำนักผังเมืองหรือเจ้าพนักงานท้องถิ่นแล้วแต่กรณีแก้ไขหรือเปลี่ยนแปลงยกเลิกข้อกำหนดดังกล่าวในผังเมืองรวมนั้น ถ้าไม่เห็นชอบด้วยก็ให้สั่งยกเลิกคำร้องขอนั้น จากบทบัญญัติดังกล่าว จึงเห็นได้ว่า ประชาชนผู้มีส่วนได้เสียมีสิทธิที่จะร้องขอให้แก้ไขหรือเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกข้อกำหนดเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ที่ดินของผังเมืองรวมที่นำไปปิดประกาศในขั้นตอนที่ ๒ ได้ และคณะกรรมการผังเมืองมีอำนาจที่จะพิจารณาให้ความเห็นชอบหรือไม่ให้ความเห็นชอบกับคำร้องขอของผู้มีส่วนได้เสียที่ขอให้แก้ไขหรือเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกข้อกำหนดเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ในที่ดินของผังเมืองรวมสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) ที่กรมการผังเมืองนำไปปิดประกาศในขั้นตอนที่ ๒ ได้

ข้อเท็จจริงในขั้นตอนนี้ ปรากฏว่า เมื่อครบกำหนดเก้าสิบวัน ได้มีผู้มีส่วนได้เสียยื่นคำร้องขอเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินและข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน และเขตผังเมืองรวมสมุทรปราการรวมสิบเจ็ดราย ในจำนวนสิบเจ็ดราย มีบริษัทอิสเทิร์น เพาเวอร์ แอนด์อิเลคทริค จำกัด ขอเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินในบริเวณหลักกิโลเมตรที่ ๕๘ ถึง ๕๙ ของถนนสุขุมวิท ซึ่งอยู่ในเขตตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ จังหวัดสมุทรปราการ จากที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย (สีเหลือง) เป็นที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) กรมการผังเมืองจึงได้เสนอคำร้องขอทั้งหมดให้คณะกรรมการผังเมืองพิจารณา ซึ่งคณะกรรมการผังเมืองได้พิจารณาคำร้องขอทั้งหมด ในการประชุมเมื่อวันที่ ๑๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ ที่ประชุมพิจารณาแล้ว มีมติ ดังนี้

๑.   ให้ความเห็นชอบให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินตามที่มีผู้ร้องขอรวมสิบสองราย ซึ่งรวมถึงคำร้องขอของบริษัทอิสเทิร์น เพาเวอร์ แอนด์อิเลคทริค จำกัด และสั่งยกเลิกคำร้องขอรวมห้าราย

๒.   นอกจากนี้ คณะกรรมการผังเมืองยังได้มีมติให้เปลี่ยนแปลงพื้นที่การใช้สอยเพิ่มเติมในตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ จังหวัดสมุทรปราการ จากเขตชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) เป็นเขตอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) เพื่อขยายให้ครอบคลุมถึงบริเวณโรงบำบัดน้ำเสียรวมของกรมควบคุมมลพิษที่อยู่ติดกันต่อไปจากที่บริษัทอิสเทิร์น เพาเวอร์ แอนด์อิเลคทริค จำกัด ได้ขอเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย (สีเหลือง) เป็นที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) ตามข้อ ๑ อีกด้วย

พิเคราะห์แล้ว เห็นว่า มติของคณะกรรมการผังเมืองในกรณีให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินตามผังเมืองรวมสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) ที่กรมการผังเมืองนำไปปิดประกาศตามนัยมาตรา ๒๓ แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ เมื่อวันที่ ๒๕ มีนาคม ๒๕๔๑ ชอบด้วยขั้นตอนในมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เพราะมีผู้มีส่วนได้เสียร้องขอ ส่วนมติในกรณีเปลี่ยนแปลงพื้นที่ใช้ประโยชน์ที่ดินในเขตตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ จังหวัดสมุทรปราการ จากที่ดินประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) เป็นที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) โดยไม่มีผู้ร้องขอ และผังเมืองรวมสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) ที่กรมการผังเมืองนำไปปิดประกาศ มิได้มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินดังกล่าวตามกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ ทั้ง ๆ ที่ควรจะมีการแก้ไขโดยกำหนดให้เขตพื้นที่ใดรองรับโครงการก่อสร้างระบบบำบัดน้ำเสียระยะที่หนึ่งของกระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีได้ เพราะที่ประชุมคณะกรรมการผังเมืองเมื่อวันที่ ๑๑ กันยายน ๒๕๔๐ ได้มีการกล่าวถึงโครงการนี้แล้ว ซึ่งกรมการผังเมืองควรจะนำไปพิจารณาแก้ไขผังเมืองรวมสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) ก่อนที่จะนำไปปิดประกาศให้ผู้มีส่วนได้เสียทราบเมื่อวันที่ ๒๕ มีนาคม ๒๕๔๑ เพราะมีเวลาถึงห้าเดือนเศษ ฉะนั้น มติคณะกรรมการผังเมืองดังกล่าวจึงเป็นกรณีที่มาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวไม่ได้ให้อำนาจไว้ และเป็นกรณีที่ถือได้ว่า มติของคณะกรรมการผังเมืองดังกล่าวเป็นการแก้ไขเปลี่ยนแปลงผังเมืองรวมสมุทรปราการตามกฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ กรณีจึงมีประเด็นว่า กรมการผังเมืองจะดำเนินการต่อไปได้เช่นเดียวกับกรณีที่คณะกรรมการผังเมืองมีมติเห็นชอบให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงตามคำร้องขอ รวมสิบสองราย ได้หรือไม่ ซึ่งประเด็นนี้เป็นประเด็นที่จะวินิจฉัยในลำดับต่อไป

๔.   ขั้นตอนตามมาตรา ๒๕ แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ บัญญัติว่า หากเมื่อพ้นกำหนดเก้าสิบวัน นับแต่วันปิดประกาศดังกล่าวในมาตรา ๒๓ ไม่มีผู้มีส่วนได้เสียผู้ใดร้องขอให้แก้ไขหรือเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกข้อกำหนดเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ที่ดินของผังเมืองรวม หรือมี แต่คณะกรรมการผังเมืองได้สั่งยกเลิกคำร้องขอนั้น หรือคณะกรรมการผังเมืองสั่งให้แก้ไขหรือเปลี่ยนแปลง หรือยกเลิกข้อกำหนดดังกล่าว และสำนักผังเมืองหรือเจ้าพนักงานท้องถิ่น แล้วแต่กรณี ได้จัดการให้เป็นไปตามนั้นแล้ว ให้สำนักผังเมืองเสนอผังเมืองรวมต่อรัฐมนตรีเพื่อดำเนินการออกกฎกระทรวงใช้บังคับผังเมืองรวมต่อไป จากบทบัญญัติดังกล่าว จึงเห็นได้ว่า ในกรณีที่ไม่มีผู้มีส่วนได้เสียร้องขอให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงผังเมืองรวมสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) ที่ได้นำไปปิดประกาศในขั้นตอนตามมาตรา ๒๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กรมการผังเมืองก็ชอบที่จะนำผังเมืองรวมดังกล่าวเสนอให้ผู้ถูกฟ้องคดีออกกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมนั้นต่อไปได้ แต่ถ้าเป็นกรณีที่มีผู้มีส่วนได้เสียร้องขอให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกข้อกำหนดเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ที่ดินของผังเมืองรวมสมุทรปราการดังกล่าว และคณะกรรมการผังเมืองให้ความเห็นชอบ กรมการผังเมืองก็จะต้องนำผังเมืองรวมฉบับดังกล่าวมาแก้ไขให้เป็นไปตามที่คณะกรรมการผังเมืองให้ความเห็นชอบ แล้วนำเสนอให้ผู้ถูกฟ้องคดีออกกฎกระทรวงเพื่อใช้บังคับผังเมืองรวมนั้นต่อไป

ข้อเท็จจริงในขั้นตอนนี้ ปรากฏว่า กรมการผังเมืองได้แก้ไขผังเมืองรวมสมุทรปราการ (ปรับปรุงครั้งที่ ๑) ตามมติคณะกรรมการผังเมือง ในการประชุมเมื่อวันที่ ๑๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ ทั้งสองกรณี คือ (๑) มติที่ให้ความเห็นชอบตามที่ผู้มีส่วนได้เสียร้องขอให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงรวมสิบสองราย ซึ่งรวมถึงคำร้องขอของบริษัทอิสเทิร์น เพาเวอร์ แอนด์อิเลคทริค จำกัด ที่ขอเปลี่ยนแปลงพื้นที่ใช้สอยในเขตตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ จังหวัดสมุทรปราการ จากเขตที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย (สีเหลือง) เป็นเขตอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) ด้วย และ (๒) มติที่ให้เปลี่ยนแปลงพื้นที่ใช้สอยในเขตตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ จังหวัดสมุทรปราการ จากเขตชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) เป็นเขตอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) โดยไม่มีผู้มีส่วนได้เสียร้องขอ และในระหว่างที่กรมการผังเมืองดำเนินการในขั้นตอนนี้ ปรากฏว่า ห้างหุ้นส่วนจำกัดไพโรจน์สมพงษ์พาณิชย์ขอเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินในเขตตำบลราชาเทวะ พื้นที่สองพันไร่ จากที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นปานกลาง (สีส้ม) ให้เป็นที่ฝังกลบขยะได้ด้วย ซึ่งคณะกรรมการผังเมืองได้ให้ความเห็นชอบนั้น เป็นการแก้ไขข้อกำหนดที่กฎกระทรวงฯ ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ กำหนดไว้ กรมการผังเมืองจึงได้นำผังเมืองไปปิดประกาศตามนัยมาตรา ๒๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เป็นครั้งที่ ๒ ระหว่างวันที่ ๒๔ มิถุนายน ๒๕๔๒ ถึงวันที่ ๒๑ กันยายน ๒๕๔๒ เพื่อให้ผู้มีส่วนได้เสียมีโอกาสได้ตรวจดูอีกครั้งหนึ่ง และเมื่อครบกำหนด เก้าสิบวัน ปรากฏว่าไม่มีผู้มีส่วนได้เสียยื่นคำร้องขอแก้ไขแต่อย่างใด กรมการผังเมืองจึงได้นำรายการแก้ไขดังกล่าวไปรวมกับกฎกระทรวงฉบับดังกล่าว

จากข้อกฎหมายและข้อเท็จจริงดังกล่าว ศาลปกครองสูงสุดจึงเห็นว่า การเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) เป็นที่ดินอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) ในท้องที่ตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ จังหวัดสมุทรปราการ ในกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๔๔ฯ โดยที่กรมการผังเมืองยังไม่ได้นำมติคณะกรรมการผังเมืองเมื่อวันที่ ๑๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ ไปดำเนินการตามนัยมาตรา ๒๓ แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ เช่นเดียวกับกรณีของห้างหุ้นส่วนจำกัดไพโรจน์สมพงษ์พาณิชย์ จึงไม่ชอบด้วยขั้นตอนอันเป็นสาระสำคัญตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๓ มาตรา ๒๔ และมาตรา ๒๕ แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘

จึงพิพากษาให้เพิกถอนกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๔๔ ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ เฉพาะในส่วนที่กำหนดให้พื้นที่ตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ จังหวัดสมุทรปราการ เป็นที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า (สีม่วง) ซึ่งแต่เดิมเป็นที่ดินประเภทชนบทและเกษตรกรรม (สีเขียว) และที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย (สีเหลือง) ตามกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม ฉบับที่ ๑๗๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ โดยให้คงไว้เฉพาะพื้นที่บริเวณระหว่างหลักกิโลเมตรที่ ๕๘ ถึง ๕๙ ของถนนสุขุมวิท ตามที่บริษัทอิสเทิร์น เพาเวอร์ แอนด์อิเลคทริค จำกัด ร้องขอและคณะกรรมการผังเมืองได้พิจารณาให้ความเห็นชอบเมื่อวันที่ ๑๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ ทั้งนี้ ให้การเพิกถอนมีผลย้อนหลังไปถึงวันที่กฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ. ๒๕๔๔ มีผลใช้บังคับ

เฉลิมชัย วสีนนท์   ตุลาการเจ้าของสำนวน

ตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองสูงสุด

จรัญ หัตถกรรม

ตุลาการศาลปกครองสูงสุด

พลเอก นิยม ศันสนาคม

ตุลาการศาลปกครองสูงสุด

พีระพล เชาวน์ศิริ

ตุลาการศาลปกครองสูงสุด

ดำริ วัฒนสิงหะ

ตุลาการศาลปกครองสูงสุด

นายเฉลิมชัย วสีนนท์   ตุลาการผู้แถลงคดี: นายบุญอนันต์ วรรณพานิชย์

[มีบันทึกประธานศาลปกครองสูงสุด กรณีตุลาการศาลปกครองมีเหตุจำเป็นไม่สามารถลงลายมือชื่อได้]

เชิงอรรถ

1. หมายถึง การฉ้อราษฎร์บังหลวง, “คอร์รัปชัน” เป็นภาษาปาก ทับศัพท์จาก “corruption” ในภาษาอังกฤษ — [เชิงอรรถของ วิกิซอร์ซ].
2. ซัลเฟอร์ไดออกไซด์ (sulfur dioxide) — [เชิงอรรถของ วิกิซอร์ซ].

ดูเพิ่ม

• ประกาศสำนักงานศาลปกครอง เรื่อง ศาลปกครองพิพากษาถึงที่สุดให้เพิกถอนกฎ ลงวันที่ ๒๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๗

---

---