ในหนังสือพระราชพงศาวดารว่า สมเด็จพระเอกาทศรฐโปรดให้ตั้ง "พระราชกำหนดกฎหมายพระอัยยการ" ดังนี้ จะหมายความว่ากระไรเข้าใจยากอยู่ แต่ไม่ใช่พึ่งตั้งกฎหมายขึ้นในครั้งนั้นนั้นเป็นแน่ เพราะกฎหมายเป็นของคู่กับประชาชน ประชุมชนมีมาแต่เมื่อใด กฎหมายก็ต้องมีมาแต่เมื่อนั้น เมื่อมนุษย์ยังไม่รู้จักใช้หนังสือ การรักษากฎหมายก็ใช้ท่องให้ขึ้นปากเจนใจเอาไปป่าวร้องแล้วมีเจ้าพนักงานจำไว้บอกเล่าสืบต่อกันมา เมื่อรู้จักหนังสือ ก็ใช้จดกฎหมายลงเป็นตัวหนังสือ แล้วคัดลอกบอกหมายส่งกันไปให้ป่าวร้อง และเขียนลงในสิ่งใด ๆ มีใบลานหรือกระดาษเป็นต้น เก็บรักษากฎหมายไว้ ประเพณีเป็นดังนี้มาทั่วทุกประเทศ
ในสยามประเทศนี้ เมื่อก่อนพุทธศักราช ๑๘๒๖ ยังไม่มีหนังสือไทย ใช้กันแต่หนังสือคฤนถ์ซึ่งพวกพราหมณ์พามาแต่อินเดีย หนังสือคฤนถ์นั้น ตามที่เคยเห็นศิลาจารึก เห็นใช้เขียนแต่ภาษามคธ ภาษาสังสกฤต และภาษาขอม ไม่เคยพบจารึกอักษรคฤนถ์เป็นภาษาไทยเลย แต่บางทีจะเขียนภาษาไทยอย่างหนังสือขอมเขียนแปลร้อยได้ในครั้งนั้นแล้ว เข้าใจว่า กฎหมายไทยที่ตั้งขึ้นเมื่อกรุงสุโขทัยเป็นราชธานีตอนก่อน พ.ศ. ๑๘๒๖ เห็นจะต้องให้แปลกลับเป็นภาษาขอมหรือภาษาสังสกฤต
