คือ เจ้าพระยาภูธราภัยก็ดี เจ้าพระยามหินทรศักดิธำรงก็ดี ก็เป็นข้าราชการตำแหน่งฝ่ายพลเรือน พวกนายทัพนาย นายกอง และไพร่พลก็รวมกันทั้งกรมฝ่ายทหารและกรมฝ่ายพลเรือน มิได้เกณฑ์แต่กรมฝ่ายทหารฝ่ายเดียว เห็นได้ชัดว่า หลักเดิมถือว่า บรรดาคนทั้งหลายต้องเป็นทหารด้วยกันหมด แท้จริงเพิ่งมาแยกการฝ่ายพลเรือนขาดจากทหารเมื่อตั้งพระราชบัญญัติลักษณะเกณฑ์ทหารใน พ.ศ. ๒๔๔๖ ลักษณะการพลเรือนแต่โบราณจัดเป็น ๔ แผนก เรียกว่า เมือง วัง คลัง นา หรือเรียกรวมกันว่า "จตุสดมภ์" แปลว่า หลักทั้ง ๔ ลักษณะที่จัดระเบียบการฝ่ายพลเรือนเป็น ๔ แผนกนั้นสันนิษฐานว่า จะเป็นตำรามาแต่อินเดีย ด้วยประเทศอื่นที่ใกล้เคียงกับพม่าก็ดี เขมรก็ดี ตลอดจนชวามลายู แบ่งเป็น ๔ แผนกทำนองเดียวกันทั้งนั้น ไทยเราคงได้แบบมาจากพวกขอม เหตุที่แบ่งเป็น ๔ แผนกนั้น บางทีจะเอาหลักทางทหารมาใช้นั่นเอง คือ ให้เสนาบดีผู้เป็นหัวหน้าจตุรงคเสนาทำการพลเรือนคนละแผนก จะกล่าวอธิบายลักษณะการพลเรือนที่ละแผนกต่อไป คือ
เสนาบดีกรมเมือง เป็นพนักงานปกครองท้องที่ รักษาสันติสุข บังคับบัญชาบรรดาไพร่บ้านพลเมืองเมื่ออยู่ในท้องที่ถิ่นฐานภูมิลำเนาของตนทั่วไป
เสนาบดีกรมวัง เป็นหัวหน้าในพระราชสำนัก และเป็นเจ้ากระทรวงยุติธรรมด้วย จึงมีนามว่า "ธรรมาธิกรณ์" อันเหตุที่กระทรวงวังจะได้ว่าการยุติธรรมด้วยนั้น เพราะประเพณีโบราณ
