ราชดำริ คือ ที่รวมหัวเมืองเข้าเป็นมณฑลนั้น เห็นว่า เป็นหัวเมืองชั้นใน ก็ควรรวมเข้าเป็นมณฑลละ ๕ เมืองหรือ ๖ เมือง เอาขนาดท้องที่ที่ผู้บัญชาการมณฑลอาจจะจัดการและตรวจตราได้เองตลอดอาณาเขตเป็นประมาณ และให้มีเจ้านายหรือข้าราชการผู้ใหญ่อันชั้นยศอยู่ในระหว่างเสนาบดีกับเจ้าเมืองไปอยู่ประจำบัญชาการมณฑลละคนเป็นพนักงานจัดการต่าง ๆ ในอาณาเขตของตนตามคำสั่งของเสนาบดี ทั้งเป็นหูเป็นตาและเป็นที่ปรึกษาหารือของเสนาบดีด้วย ถ้าว่าโดยย่อก็คือ แยกหน้าที่จัดการต่าง ๆ ตามหัวเมืองไปให้ผู้บัญชาการมณฑลเป็นผู้ทำ เสนาบดีเป็นผู้คิดแบบแผนและตรวจการที่ทำนั้นประกอบกัน จึงจะจัดการปกครองหัวเมืองให้ดีได้ดังพระราชประสงค์ ข้าพเจ้าคิดเห็นเรื่องนี้เป็นข้อแรกในเวลาเมื่อไปตรวจราชการหัวเมือง
ยังมีอีกข้อหนึ่งซึ่งข้าพเจ้าคิดเห็นแต่แรกว่า จะเป็นความลำบากอย่างใหญ่หลวง คือ ที่จะไม่มีเงินพอใช้ในการจัดหัวเมือง ข้อนี้ใคร ๆ ก็เห็นว่า จะต้องเลิกวิธีปกครองอย่างกินเมืองดังเช่นพรรณนาไว้ในภาคต้น จะต้องห้ามมิให้เจ้าเมือง กรมการ หากินในหน้าที่ราชการ และต่อไป จะต้องใช้แต่ผู้ซึ่งทรงคุณวุฒิสมกับตำแหน่งเป็นเจ้าเมือง กรมการ ซึ่งโดยมากภูมิลำเนาเดิมอยู่ต่างถิ่น เช่น เป็นชาวกรุงเทพฯ เป็นต้น เพราะเหตุทั้ง ๒ อย่างนี้ รัฐบาลจำจะต้องให้เงินเดือนข้าราชการหัวเมืองให้พอเลี้ยงชีพ มิฉะนั้น ก็ไม่มีใครเป็นเจ้าเมือง กรมการ ใช่แต่เท่านั้น ยังสถานที่ว่าราชการเมืองก็ดี บ้านเรือนที่อยู่ของเจ้าเมือง กรมการ ก็ดี ล้วนเป็นสมบัติส่วนตัวของเจ้าเมือง กรมการ ทั้งนั้นดังกล่าวมาแล้ว ความจำเป็นที่จะต้องจ่ายเงิน
