กฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีอาชญา ว่าด้วยการส่งผู้ร้ายข้ามแดน/ตอนที่ 1
การส่งผู้ร้ายข้ามแดน คือ การที่รัฐบาลประเทศหนึ่งยอมส่งตัวบุคคลที่ต้องหาหรือที่พิจารณาเป็นสัตย์ว่ากระทำผิดมีโทษอาชญาภายในเขตต์อำนาจศาลของรัฐบาลอีกประเทศหนึ่งให้แก่รัฐบาลประเทศนั้น ๆ เพื่อได้ไปพิจารณาลงโทษตามกฎหมาย.
การส่งผู้ร้ายข้ามแดนนั้นเป็นกิจการที่ชอบด้วยทำนองคลองธรรมหรือไม่? เมื่อสมัยโบราณกาล, เคยมีผู้คิดถึงเรื่องการคุ้มครองป้องกันอิสสรภาพของมนุษย์, และว่า การส่งผู้ร้ายข้ามแดนเป็นการไม่ชอบด้วยทำนองคลองธรรม, เพราะว่า มนุษย์ทุกคนมีสิทธิที่จะหาที่พำนักอาศัยตามความพอใจเพื่อหลบหนีความผิดที่เข้าได้ทำไว้. เจ้าของแห่งที่พำนักอาศัยนั้นไม่ควรจะบังคับไล่ไม่ให้ที่พักแก่เขา. การที่จะเที่ยวไล่จับคนทำผิดไปทั่วมุมโลกเช่นนั้นเป็นการทารุณเกินไป. ประเทศที่ผู้ร้ายหลบหนีอยู่ไม่มีส่วนเกี่ยวข้องอะไรกับความผิดที่ผู้ร้ายได้ทำไว้ในประเทศอื่น, ควรจะเป็นธุระแต่ในเรื่องความผิดที่กระทบกระเทือนต่อความสงบเรียบร้อยแห่งประชาชนของตนเท่านั้น, ควรเคารพต่ออิสสรภาพของชาวต่างประเทศที่หลบหนีมา, ตราบที่ชาวต่างประเทศนั้นคงเคารพต่อพระราชกำหนดกฎหมายของบ้านเมืองที่เขาเข้ามาหาที่อาศัย เป็นการไม่สมควรที่จะกระทำตนเป็นผู้สมรู้ร่วมคิดกับประเทศอื่นโดยช่วยเหลือจับกุมผู้ที่เขาต้องการเอาไปชำระโทษ.
มาสมัยปัจจุบันนี้, เกือบหาผู้ที่คิดดังกล่าวมานี้ไม่ได้แล้ว. ต่างยอมรับกันทั่วไปว่า การส่งผู้ร้ายข้ามแดนเป็นกิจการที่ชอบด้วยทำนองคลองธรรม, เพราะว่า มนุษย์ทุกคนต้องรับผลในการกระทำผิดของตน จะหลบหนีไม่รับผลแห่งความผิดไม่ได้. การศาลยุตติธรรมนั้นเป็นงานร่วมของมนุษย์ชาติ ซึ่งทุก ๆ ประเทศจำต้องมีส่วนด้วยเท่าที่เกี่ยวข้องกับตน. ในสมาคมมนุษย์ชาตินั้น จำเป็นต้องมีความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันในข้อที่จะจำกัดความชั่วร้าย. ความเกี่ยวพันระหว่างสมาคมมนุษย์ชาตินั้นเองที่ทำให้ต้องช่วยเหลือซึ่งกันและกันในการปราบปรามผู้ร้าย ความดำรงอยู่แห่งประเทศต่าง ๆ บังคับให้ช้วยกันเช่นนี้ ทุกประเทศซึ่งเป็นสมาชิกแห่งสมาคมระหว่างชาติย่อมถือประโยชน์ทั่วไปที่จะให้ทุก ๆ แห่งมีความเรียบร้อยเป็นอย่างดี มีกฎหมายเป็นที่เคารพ และมีการยุตติธรรมที่ได้รับความนบนอบ. เป็นประโยชน์โดยตรงของประเทศที่จะไม่ให้ผู้ร้ายมาซ่อนตัวหลบหนีอยู่ในดินแดนของตน อิสสระภาพของบุคคลจะเป็นที่เคารพต่อเมื่ออิสสรภาพนั้นสมควรเคารพ. ประเทศต่าง ๆ ไม่จำเป็นที่จะให้ศาลของตนบังคับใช้กฎหมายของประเทศอื่น หรือให้พิจารณาชำระผู้ต้องหาว่าได้ทำความผิดนอกเขตต์แดนตน, แต่ความเรียบร้อยระหว่างประเทศบังคับว่า ต้องให้การกระทำผิดทุกอย่างได้รับโทษ, ฉะนั้น ประเทศต่าง ๆ จึงต้องใช้วิธีการส่งผู้ร้ายข้ามแดน⟨.⟩
นักนีติศาสตร์ส่วนมากมีความเห็นว่า การส่งผู้ร้ายข้ามแดนเป็นเพียงหน้าที่ในทางศีลธรรมเท่านั้น. ประเทศผู้ส่งย่อมปฏิบัติตามแต่จะวินิจฉัยเห็นสมควร เป็นอิสสรสิทธิอันหนึ่งของประเทศผู้ส่ง. แต่ก็เป็นหน้าที่โดยตรงอันหนึ่งในหลักกฎหมายระหว่างประเทศเหมือนกัน, เพราะว่า ประเทศต่าง ๆ ย่อมจะต้องช่วยเหลือซึ่งกันและกันในอันที่จะให้ระเบียบการศาลยุตติธรรมดำเนินไปโดยดี. ถ้าประเทศใดปฏิเสธต่อคำร้องขอส่งผู้ร้ายข้ามแดนโดยไม่มีเหตุผลสมควรและอยุตติธรรมแล้ว ก็ถือกันว่า เป็นการละเมิดต่อกฎหมายระหว่างประเทศ. ประเทศนั้นอาจได้รับการปฏิบัติตอบแทน เช่น ในเมื่อตนมีคำขอให้ส่งผู้ร้ายข้ามแดนบ้าง, แม้คำขอของตนจะมีเหตุผลสมควรถูกต้องก็ตาม.
บ่อเกิดแห่งการส่งผู้ร้ายข้ามแดนมีอยู่ ๓ ทาง
ก. เกิดจากหนังสือสัญญากับรัฐบาลต่างประเทศ เช่น สัญญาส่งผู้ร้ายข้ามแดนระหว่างกรุงสยามกับอังกฤษ ร.ศ. ๑๒๙ หนังสือสัญญาส่งผู้ร้ายข้ามแดนระหว่างกรุงสยามกับสหปาลีรัฐอเมริกา พ.ศ. ๒๔๖๕. การมีหนังสือสัญญากับรัฐบาลต่างประเทศว่าด้วยการส่งผู้ร้ายข้ามแดนนี้เกิดจากลัทธิความคิดเห็นของบางประเทศ เช่น เบลเยี่ยม, อังกฤษ และอเมริกา ว่า จะมีการส่งผู้ร้ายข้ามแดนกันโดยไม่มีหนังสือสัญญาไม่ได้. แต่ลัทธิความเห็นบางประเทศ เช่น ฝรั่งเศส, อาเยนไตน์, เบรซิล ว่า ไม่จำเป็นต้องมีหนังสือสัญญากันก็ส่งผู้ร้ายข้ามแดนกันได้. อันที่จริง, ประโยชน์ของการมีหนังสือสัญญาต่อกันก็มีอยู่มาก คือ ทำให้การส่งผู้ร้ายข้ามแดนเกิดเป็นหน้าที่จำเป็นต้องทำ, มีกำหนดกฎเกณฑ์และวางระเบียบพิธีการที่ต้องทำ ดังนี้, เป็นการขจัดปัญหาในการโต้แย้งกันและปัญหาการชักช้าด้วย, เป็นการป้องกันมิให้ประเทศใหญ่กดขี่ประเทศน้อย. นอกจากนี้, ยังได้ประโยชน์ในการป้องกันผู้ร้ายด้วยโดยทำให้บุคคลคิดทุจจริตทราบชัดทีเดียวว่า ตนจะหนีพ้นอาชญาไปไม่ได้.
ข. เกิดจากกฎหมาย เช่น ประเทศสยามมีพระราชบัญญัติส่งผู้ร้ายข้ามแดน พ.ศ. ๒๔๗๒, ประเทศเยอรมันมีบัญญัติในประมวลอาชญา มาตรา ๙, สหปาลีรัฐอเมริกามีกฎหมายฉะบับหลังที่สุดลงวันที่ ๓ มีนาคม ค.ศ. ๑๘๖๙ และวันที่ ๑๙ มิถุนายน ค.ศ. ๑๘๗๖, ประเทศอังกฤษมี Extradition Acts ฉะบับหลังที่สุดลงวันที่ ๔ สิงหาคม ค.ศ. ๑๙๐๖⟨,⟩ ประเทศอินเดียมีกฎหมายฉะบับหลังที่สุดในปี ค.ศ. ๑๙๑๓ (Acts I of 1913), ประเทศอิตาเลียมีประมวลอาชญา มาตรา ๑๓⟨,⟩ ประเทศญี่ปุ่นมีพระราชบัญญัติลงวันที่ ๑๙ พฤษภาคม ค.ศ. ๑๘๙๗, ประเทศฝรั่งเศสแต่ก่อนยังไม่มีกฎหมายว่าด้วยการส่งผู้ร้ายข้ามแดนโดยตรง ได้แต่อาศัยอำนาจเนื่องในกฎหมายว่าด้วยการเนรเทศบุคคลต่างด้าวอันไม่พึงปรารถนา (Loi des 3–11 dec. 1849 art. 7) ซึ่งเป็นวิธีเดียวกับที่ประเทศสยามได้ใช้อยู่ก่อนมีพระราชบัญญัติส่งผู้ร้ายข้ามแดน. บัดนี้ ฝรั่งเศสได้มีกฎหมายแล้ว ฉะบับลงวันที่ ๑๐ มินาคม ค.ศ. ๑๙๒๗ (Loi du 10 mars 1927 relative à l'extradition des ètrangers)⟨.⟩
การมีกฎหมายบัญญัติว่าด้วยเรื่องนี้โดยฉะเพาไว้ ย่อมได้ประโยชน์ไม่น้อยกว่าการมีหนังสือสัญญาเหมือนกัน, เพราะในกฎหมายนั้นย่อมบัญญัติถึงลักษณการที่จะส่งผู้ร้ายข้ามแดนให้แก่ประเทศที่ไม่มีสัญญาส่งผู้ร้ายข้ามแดนแก่กัน และกำหนดวิธีพิจารณาไว้โดยละเอียดด้วย.
ค. เกิดจากจารีตประเพณี, แม้จะไม่มีสัญญาส่งผู้ร้ายข้ามแดน หรือแม้จะไม่มีกฎหมายส่งผู้ร้ายข้ามแดนก็ดี, ความเห็นของนักนีติศาสตร์ส่วนมากว่า รัฐบาลประเทศหนึ่งก็ย่อมทำการส่งผู้ร้ายข้ามแดนได้, โดยถือหลักปฏิบัติตามธรรมเนียมประเพณีที่ทำความเข้าใจตกลงกันไว้ เป็นต้นสมมติว่า ในระหว่างประเทศที่มีสัญญากัน, กำหนดความผิดทั้งหลายที่ส่งผู้ร้ายข้ามแดนแก่กันได้ หรือในประเทศซึ่งมีกฎหมายกำหนดการกระทำผิดที่จะสามารถส่งผู้ร้ายข้ามแดนได้นั้น. ถ้ามีกรณีเกิดความผิดอันใดที่มิได้กำหนดไว้ในสัญญาหรือในกฎหมาย, ประเทศต่าง ๆ มักจะมีความเห็นส่วนมากว่า, ย่อมจะส่งผู้ร้ายข้ามแดนกันได้เหมือนกัน เพราะว่า การระบุความผิดไว้ในสัญญานั้นมิได้จำกัดเป็นเพียงกล่าวชี้แนะนำไว้เท่านั้น. ประเทศทั้งหลายต้องมุ่งประสงค์ไปในทางปราบปรามผู้กระทำผิดเป็นหลักใหญ่ ฉะนั้น, รัฐบาลต่าง ๆ อาจทำความตกลงกันถึงข้อพิเศษต่าง ๆ ที่มิได้มีสัญญาไว้ต่อกัน, ข้อตกลงเช่นกล่าวนี้ใช้แทนตลอดถึงในการที่ประเทศต่าง ๆ มิได้สัญญาต่อกัน เรียกว่า แลกเปลี่ยนประกาศการปฏิบัติตอบแทนกัน (Dèclaration de rèciprocitè) เช่น ความตกลงระหว่างรัฐบาลสยามกับรัฐบาลอินโดจีนในการปราบปรามผู้ร้ายชายแดน พ.ศ. ๒๔๖๒, ข้อตกลงระหว่างรัฐบาลเนเดรลันดกับรัฐบาลสยามในคดีฮัดยีอาลีหรืออับดุลมานับ พ.ศ. ๒๔๗๑ ซึ่งเป็นเรื่องที่รัฐบาลสยามได้ทำไว้ก่อนใช้พระราชบัญญัติส่งผู้ร้ายข้ามแดน.
แต่ถ้าในหนังสือสัญญานั้นกล่าวชัดไว้ว่า จะส่งผู้ร้ายข้ามแดนกันได้แต่ฉะเพาะความผิดในทางอาชญาที่ระบุไว้ในสัญญาเท่านั้น ดังนี้แล้ว สำหรับความผิดอื่น ๆ ก็ส่งกันไม่ได้อยู่เอง. ส่วนในประเทศที่กฎหมายว่าด้วยการส่งผู้ร้ายข้ามแดนกำหนดความผิดที่จะส่งผู้ร้ายกันได้นั้น, ย่อมถือกันว่า รัฐบาลมีกฎหมายผูกพันอยู่, จะปฏิบัตินอกเหนือไปโดยยอมส่งผู้ร้ายข้ามแดนสำหรับความผิดที่มิได้บัญญัติไว้ในกฎหมายไม่ได้. เว้นแต่จะปฏิบัติตามวิถีทางแห่งนีติบัญญัติ, สำหรับประเทศสยาม. พระราชบัญญัติส่งผู้ร้ายข้ามแดน พ.ศ. ๒๔๗๒ บัญญัติไว้ในมาตรา ๔ ว่า แม้จะไม่มีสัญญาส่งผู้ร้ายข้ามแดนก็ดี ถ้ารัฐบาลสยามพิจารณาเห็นเป็นการสมควร ก็อาจส่งตัวบุคคลผู้ต้องหาหรือที่พิจารณาเป็นสัตย์ว่า กระทำผิดมีโทษอาชญาภายในเขตต์อำนาจศาลของต่างประเทศใด ๆ ให้แก่ประเทศนั้น ๆ ได้. แต่การกระทำผิดเช่นว่านี้ต้องเป็นความผิดซึ่งกฎหมายสยามกำหนดโทษจำคุกไม่น้อยกว่า ๑ ปี.
ได้มีหลายประเทศพยายามที่จะให้การส่งผู้ร้ายข้ามแดนเป็นระเบียบเดียวกันหมดในทุก ๆ ประเทศ, ถึงกับได้มีการประชุมกันทำความตกลงเป็นหลายครั้งหลายคราว เช่น ในคราวประชุมปี ค.ศ. ๑๙๐๒. รัฐต่าง ๆ ในทวีปอเมริการวม ๑๒ รัฐได้ทำความตกลงกันในเรื่องส่งผู้ร้ายข้ามแดน, แต่ก็ไม่เป็นผลสำเร็จ เพราะหลายประเทศไม่ยอมให้สัตยาบัน. มีบางคนเห็นว่า ความดำริอันนี้จะไม่มีทางสำเร็จได้เลย.
ตามหลักทั่วไปที่ว่า สัญญาต่าง ๆ ย่อมยกเลิกเมื่อเกิดสงครามนั้น, ก็จำต้องถือว่า สัญญาส่งผู้ร้ายข้ามแดนก็หมดอายุในเมื่อเกิดการสงครามขึ้นในระหว่างประเทศคู่สัญญา. เมื่อคราวมหายุทธสงคราม ค.ศ. ๑๙๑๔–๑๙๑๘ ก็เป็นเช่นนั้น. เมื่อเลิกสงครามแล้ว, ประเทศฝรั่งเศสได้แจ้งไปยังประเทศเยอรมันและประเทศออสเตรียฮังกาเรียเพื่อดำเนินการใช้ข้อตกลงในเรื่องการส่งผู้ร้ายข้ามแดนกันต่อไปดังเดิม. แต่มีปัญหาข้อหนึ่งว่า สัญญาเหล่านี้ยังคงใช้อยู่หรือไม่ ในเมื่อประเทศคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นประเทศทำสงคราม. และอีกฝ่ายหนึ่งเป็นประเทศกลาง. เมื่อปี ค.ศ. ๑๙๑๗ รัฐบาลฝรั่งเศสได้ปฏิเสธสัญญาในเรื่องชนชาติออสเตรียคนหนึ่งอยู่ในประเทศฝรั่งเศสได้ถูกประเทศสวิสสฺขอตัวข้ามแดนตามสัญญาระหว่างประเทศฝรั่งเศสกับประเทศสวิสสฺ ฉะบับวันที่ ๙ กรกฎาคม ค.ศ. ๑๘๖๙, รัฐบาลฝั่งเศสอ้างว่า บรรดาชนสังกัดชาติออสเตรียที่มีอายุรับราชการทหารได้จำต้องถูกกักขังไว้ในประเทศฝรั่งเศสฐานเป็นชนชาติสัตรู. การวินิจฉัยเช่นนี้ นักนีติศาสตร์บางท่านเห็นว่า เป็นข้อที่แย้งได้, เพราะการยกเลิกสัญญานั้นมีผลฉะเพาะแต่ประเทศที่ทำสงครามกันเท่านั้น. ทั้งควรสังเกตด้วยว่า ประเทศสวิสสฺได้ยอมสัญญาว่า จะคืนผู้กระทำผิดนั้นให้แก่ประเทศฝรั่งเศสในเมื่อรับโทษแล้ว.