คำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๔๗๑๘-๔๗๑๙/๒๕๔๑

จาก วิกิซอร์ซ
ไปยังการนำทาง ไปยังการค้นหา



คำพิพากษา
ตราครุฑ
ที่ ๔๗๑๘-๔๗๑๙/๒๕๔๑

ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์

ศาลฎีกา


วันที่ ๓๐ เดือนกรกฎาคม พุทธศักราช ๒๕๔๑


ความแพ่ง



{{{3}}}px นายอุดม วีระโชติ   ที่ ๑ โจทก์
{{{3}}}px นายวัฒนา คู่กระสังข์   ที่ ๒
{{{3}}}px นายยุทธนา ตีระมาศวนิช   ที่ ๓
{{{3}}}px นายสายบัว เพ็ญสุข   ที่ ๔
ระหว่าง {{{3}}}px
{{{3}}}px จังหวัดบุรีรัมย์   ที่ ๑ จำเลย
{{{3}}}px นายพร เพ็ญพาส   ที่ ๒


เรื่อง   คดีปกครอง (พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ ละเมิด)


{{{3}}}px นายสายบัว เพ็ญสุข   ที่ ๑ โจทก์
{{{3}}}px นายวัฒนา คู่กระสังข์   ที่ ๒
ระหว่าง {{{3}}}px
{{{3}}}px นายพร เพ็ญพาส   ที่ ๑ จำเลย
{{{3}}}px นายวิวัฒน์ ชนะวงศ์วิสุทธิ์   ที่ ๒
{{{3}}}px นายกฤษดา จริยะวรกุล   ที่ ๓
{{{3}}}px นายสมชัย เต็มบัณฑิต   ที่ ๔


เรื่อง   คดีปกครอง (พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ ละเมิด)



จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ อุทธรณ์คัดค้านคำพิพากษาศาลจังหวัดบุรีรัมย์ ลงวันที่ ๑๓ เดือนมีนาคม พุทธศักราช ๒๕๔๑ ศาลฎีการับวันที่ ๑๒ เดือนมิถุนายน พุทธศักราช ๒๕๔๑

คดีสองสำนวนนี้ ศาลสั่งรวมพิจารณา เพื่อความสะดวก ให้เรียกโจทก์ทั้งสี่ในสำนวนแรกตามเดิม เรียก โจทก์ที่ ๑ และที่ ๒ ในสำนวนหลังว่า โจทก์ที่ ๔ และที่ ๒ ตามลำดับ เรียกจำเลยทั้งสองในสำนวนแรกตามเดิม และเรียกจำเลยทั้งสี่ในสำนวนหลังว่า จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๕ ตามลำดับ

โจทก์ทั้งสองสำนวนฟ้องรวมใจความว่า โจทก์ทั้งสี่และจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ เป็นสมาชิกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ ขณะเกิดเหตุ ดำรงตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ เมื่อวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ประกาศให้มีการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ขึ้น และที่ประชุมได้ลงมติเลือกโจทก์ทั้งสี่เป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ รองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ตามลำดับ จากนั้น มีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์จำนวนหนึ่งยื่นหนังสือร้องเรียนต่อจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ว่า การประชุมดังกล่าวไม่ถูกต้องตามระเบียบของกระทรวงมหาไทยว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ตั้งกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงโดยมิชอบ เพราะมีผู้ที่มิได้เกี่ยวข้องมีหน้าที่รับผิดชอบโดยตรงและมีส่วนได้เสียนั่งฟังการสอบสวนด้วย ทั้งไม่ได้เรียกผู้มีส่วนเกี่ยวข้องและผู้มีส่วนได้เสียมาสอบสวน หลังจากการสอบสวนอันมิชอบเสร็จ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้มีคำสั่งที่ ๓๖๖๖/๒๕๔๐ เพิกถอนมติสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เมื่อวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ ในการเลือกโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ โดยอ้างว่า ประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ไม่ปฏิบัติตามข้อ ๘๙ แห่งระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ ซึ่งในการลงมติดังกล่าวมีสมาชิกอยู่ในที่ประชุมเพียงสิบหกคนจึงไม่ครบองค์ประชุมและจะทำการลงมติในเรื่องใด ๆ ไม่ได้ จึงอาศัยอำนาจตามความในมาตรา ๗๘ แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ เพิกถอนมติดังกล่าว อันเป็นการจงใจ ประมาทเลินเล่อ และมิชอบด้วยกฎหมาย ฝ่าฝืนระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยข้อบังคับการประชุมองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ ข้อ ๙๐ ซึ่งโจทก์ที่ ๑ ได้ร่วมประชุมกับสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์โดยถูกต้องตามระเบียบ ข้อบังคับ และกฎหมายทุกประการ การประชุมในวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ จึงชอบด้วยกฎหมาย จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ไม่มีอำนาจเพิกถอนมติการประชุมได้ การกระทำของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสี่ได้รับความเสียหาย ไม่สามารถดำเนินการตามขั้นตอนของระเบียบและกฎหมายอย่างต่อเนื่องต่อไปได้ ทั้งไม่ได้รับเงินค่าตอบแทนประจำตำแหน่งคิดเป็นเงินห้าแสนบาท ซึ่งจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จะต้องรับผิด ต่อมา วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ ได้ออกประกาศจังหวัดบุรีรัมย์เรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๐ โดยมีวาระการประชุมเลือกรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ครั้นถึงวันดังกล่าว จำเลยที่ ๒ กับพวกได้จัดให้มีการประชุมโดยไม่มีอำนาจที่จะกระทำได้ โจทก์ที่ ๑ ซึ่งเป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้สั่งให้เลื่อนการประชุมออกไปก่อน เพราะการเลือกตั้งรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ได้ดำเนินการไปแล้วตั้งแต่วันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ เมื่อมีการโต้แย้ง ได้ส่งเรื่องให้กระทรวงมหาดไทยวินิจฉัยและได้ยื่นฟ้องต่อศาลแล้ว ให้รอฟังคำวินิจฉัยของกระทรวงมหาดไทยและคำพิพากษาของศาลก่อน จึงใช้อำนาจของประธานสภาสั่งเลิกประชุม จำเลยที่ ๒ ได้ให้นายบุญถึง ทองกระจาย สมาชิกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เขตอำเภอพลับพลาชัย ขึ้นทำหน้าที่เป็นประธานในที่ประชุม โดยที่โจทก์ที่ ๑ ยังอยู่ในที่ประชุม และได้ดำเนินการเลือกจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ทั้งนี้ อำนาจในการเรียกประชุมเป็นอำนาจของประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด ทั้งปลัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้รายงานกระทรวงมหาดไทยทราบถึงผลการเลือกตั้งแล้ว โจทก์ที่ ๑ ก็ได้ประกาศให้โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นผู้ได้รับเลือกตั้งเป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์แล้ว จำเลยที่ ๒ ไม่มีอำนาจสั่งเพิกถอนมติสภาและไม่มีอำนาจเรียกประชุมสภาเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ การกระทำของจำเลยทั้งห้าขัดต่อพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ จึงไม่ได้รับเลือกตั้งโดยชอบ หากให้ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจะเกิดความเสียหายต่อราชการ ขอให้ศาลสั่งเพิกถอนคำสั่งจังหวัดบุรีรัมย์ที่ ๓๖๖๖/๒๕๔๐ ลงวันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๐ เรื่อง เพิกถอนมติสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ร่วมกันชำระค่าเสียหายห้าแสนบาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีนับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ แก่โจทก์ทั้งสี่ กับขอให้ศาลพิพากษาว่า การประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เมื่อวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๐ เป็นการประชุมโดยมิชอบ จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ไม่ได้รับเลือกตั้งโดยชอบ ห้ามปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ตามลำดับ และพิพากษาว่า โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ ได้รับการเลือกตั้งโดยชอบ

สำนวนหลังในชั้นรับฟ้อง ศาลคงรับฟ้องไว้เฉพาะจำเลยที่ ๒ ส่วนจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ไม่รับฟ้อง

สำนวนแรก จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า จำเลยทั้งสองได้ประกาศให้มีการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ขึ้นในวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ และในวันดังกล่าว ที่ประชุมได้ลงมติเลือกโจทก์ที่ ๑ เป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ส่วนการเลือกโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์นั้น เป็นการลงมติที่ฝ่าฝืนกฎหมาย กฎ หรือระเบียบข้องบังคับของทางราชการ และเป็นมติที่นอกเหนืออำนาจหน้าที่ กล่าวคือ สมาชิกองค์การบริหารส่วนจังหวัดมีสามสิบหกคน การประชุมต้องมีสมาชิกมาร่วมประชุมไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งจึงจะเป็นองค์ประชุม และการลงมติถือเอาเสียงข้างมาก ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ มาตรา ๒๗, ๒๘ แต่การประชุมลงมติดังกล่าวมีสมาชิกเข้าประชุมเพียงสิบหกคน ไม่ถึงกึ่งหนึ่ง (สิบแปดคน) ของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ในขณะนั้น และประธานสภาขณะนั้นหาได้ตรวจสอบดูว่ามีสมาชิกอยู่ในที่ประชุมครบองค์ประชุมหรือไม่ เพราะหากไม่ครบองค์ประชุมจะทำการลงมติไม่ได้ ขัดต่อระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ ข้อ ๘๙ จำเลยทั้งสองจึงมีอำนาจที่จะสั่งเพิกถอนมติดังกล่าวได้ตามมาตรา ๗๘ แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ หาเป็นละเมิดทำให้โจทก์ทั้งสี่เสียหายไม่ สำหรับระเบียบกระทรวงมหาดไทยดังกล่าว ข้อ ๙๐ ที่โจทก์ทั้งสี่อ้างนั้น เมื่อสมาชิกไม่ครบกึ่งหนึ่งแล้ว ประธานสภาจะถามมติหรือความเห็นของที่ประชุมสภาไม่ได้ จำเลยทั้งสองไม่ได้ออกคำสั่งเพิกถอนการเลือกโจทก์ที่ ๑ เป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ จึงมิได้โต้แย้งสิทธิโจทก์ที่ ๑ โจทก์ที่ ๑ ไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์ไม่ได้บรรยายไว้โดยแจ้งชัดว่า โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ แต่ละคนจะได้รับค่าตอบแทน เงินประจำตำแหน่ง คนละเท่าใดต่อเดือน เป็นเวลาเท่าใด รวมเป็นเงินคนละเท่าใด จึงเป็นฟ้องเคลือบคลุม คำขอท้ายฟ้องที่ขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งของจำเลยทั้งสองนั้น แม้ศาลจะพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่ง แต่สภาพแห่งหนี้ไม่เปิดช่องให้บังคับได้ เพราะโจทก์ไม่ได้ขอให้ศาลมีคำสั่งแต่งตั้งโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ ดำรงตำแหน่งตามมติที่ประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ตามที่โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ ถูกจำเลยทั้งสองมีคำสั่งเพิกถอนแต่อย่างใด นอกจากนี้ ที่ประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในคราวต่อมาได้มีมติโดยชอบด้วยกฎหมายแต่งตั้งรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ แทนตำแหน่งที่ว่างและเข้าปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายแล้ว ขอให้ยกฟ้อง

ระหว่างพิจารณา คู่ความแถลงรับข้อเท็จจริงกันว่า ขณะที่พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๐ นายศักดิ์ชัย เตชะเกรียงไกร เป็นประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์ นายสนอง เทพอักษรณรงค์ เป็นรองประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์ โดยบุคคลทั้งสองได้รับเลือกเมื่อวันที่ ๑๙ ธันวาคม ๒๕๓๙ จะหมดวาระเมื่อมีการประชุมสมัยสามัญประจำปี ๒๕๔๐ ซึ่งกำหนดวันประชุมไว้ในวันที่ ๑๙ ธันวาคม ๒๕๔๐ แต่จนบัดนี้ ยังไม่มีการประชุมสมัยสามัญประจำปี ๒๕๔๐ วันที่ ๓ ธันวาคม ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ ได้ออกประกาศจังหวัดบุรีรัมย์ เรื่อง เรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ขึ้นในวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ ตามประกาศและระเบียบวาระการประชุม เอกสารหมาย จ.ล. ๑ และได้มีหนังสือเรียกประชุมถึงสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ทั้งสามสิบหกคน ตามหนังสือเอกสารหมาย จ.ล. ๒ ครั้นถึงวันประชุม สมาชิกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ทั้งสามสิบหก มีนายศักดิ์ชัยและนายสนองรวมอยู่ด้วย มาร่วมประชุม นายสมศักดิ์ วัฒนากูล ผู้ตรวจการท้องถิ่นซึ่งกระทรวงมหาดไทยแต่งตั้งให้เป็นเลขานุการสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ได้เชิญนายลบ บาลไธสง สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เขตอำเภอนาโพธิ์ ซึ่งอาวุโสสูงสุด ขึ้นทำหน้าที่ประธานชั่วคราวเพื่อเลือกประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์และรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ หลังจากนายลบ ที่ประชุมได้เลือกโจทก์ที่ ๑ เป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ในระหว่างที่จะเลือกรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ และคนที่ ๒ ได้มีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์บางส่วนรวมทั้งนายสนองออกจากที่ประชุม แต่ยังคนมีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์บางส่วนอยู่ในที่ประชุม นายลบได้ดำเนินการประชุมต่อ ที่ประชุมลงมติเลือกโจทก์ที่ ๒ และที่ ๓ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ และคนที่ ๒ ตามลำดับ จากนั้น นายลบได้เชิญโจทก์ที่ ๑ ขึ้นเป็นประธานในที่ประชุมเพื่อเลือกนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ที่ประชุมมีมติเลือกโจทก์ที่ ๔ เป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์และได้มีประกาศผลการเลือกตั้งแล้ว โจทก์ที่ ๑ ได้นัดประชุมครั้งต่อไปในวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๔๐ ต่อมา วันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ ออกคำสั่งจังหวัดบุรีรัมย์ที่ ๓๕๙๐/๒๕๔๐ เรื่อง ตั้งคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์เมื่อวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ ตามคำสั่ง เอกสารหมาย จ.ล. ๓ และในวันเดียวกันนั้น จำเลยที่ ๒ ก็ออกคำสั่งจังหวัดบุรีรัมย์ที่ ๓๕๙๑/๒๕๔๐ เรื่อง ให้ระงับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๔๐ ตามคำสั่ง เอกสารหมาย จ.ล. ๔ ต่อมา วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๒ ได้ออกคำสั่งจังหวัดบุรีรัมย์ที่ ๓๖๖๖/๒๕๔๐ เรื่อง เพิกถอนมติสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์วันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ ในการเลือกโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ คนที่ ๒ และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ตามลำดับ ตามคำสั่ง เอกสารหมาย จ.ล. ๕ อันเป็นผลให้โจทก์ทั้งสี่ฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นสำนวนแรก ในวันเดียวกันนั้น จำเลยที่ ๒ ได้ออกประกาศจังหวัดบุรีรัมย์ เรื่อง เรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๐ ตามประกาศและระเบียบวาระการประชุม เอกสารหมาย จ.ล. ๖ แล้วได้มีหนังสือแจ้งวันประชุมให้สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ทั้งสามสิบหกคนทราบ วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๐ โจทก์ที่ ๑ ออกประกาศองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เรื่อง งดการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๐ ตามประกาศ เอกสารหมาย จ.ล. ๗ นายสมชาย พลเวียง รองผู้ว่าราชการจังหวัดรักษาราชการแทนผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ มีหนังสือถึงโจทก์ที่ ๑ ว่า ผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์มีอำนาจตามกฎหมายที่จะเรียกประชุมได้ ตามหนังสือ เอกสารหมาย จ.ล. ๘ ครั้นถึงวันเวลาประชุม มีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์มาร่วมประชุมสามสิบสี่คน รวมทั้งนายศักดิ์ชัยและนายสนองด้วย คงขาดประชุมสองคน โจทก์ที่ ๑ ขึ้นทำหน้าที่ประธานในที่ประชุมแล้วสั่งให้เลื่อนการประชุมออกไปก่อน โดยให้เหตุผลว่า มีการเลือกรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์กับนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์แล้ว และเรื่องที่โต้เถียงกันอยู่ระหว่างรอคำวินิจฉัยของกระทรวงมหาดไทยและคำพิพากษาของศาล แล้วสั่งเลิกประชุม แต่สมาชิกยังคงอยู่ในที่ประชุมทั้งสามสิบสี่คน สมาชิกทั้งหมดสิบเก้าคนขอให้มีการประชุมต่อ นายตวงสิทธิ์ อภิชัยบุคคล เลขานุการสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ได้เชิญโจทก์ที่ ๑ ขึ้นทำหน้าที่ประธาน แต่โจทก์ที่ ๑ ปฏิเสธ จึงไปเชิญนายลบซึ่งอาวุโสสูงสุดทำหน้าที่ประธานแทน นายลบก็ปฏิเสธ จึงไปเชิญนายบุญถึง ทองกระจาย สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เขตอำเภอพลับพลาชัย ซึ่งอาวุโสรองลงมา ขึ้นทำหน้าที่ประธาน ซึ่งขณะนั้น โจทก์ที่ ๑ นายศักดิ์ชัย และนายสนองยังอยู่ในที่ประชุม ที่ประชุมลงมติเลือกจำเลยที่ ๓ และที่ ๔ เป็นรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์คนที่ ๑ และคนที่ ๒ ตามลำดับ จากนั้น นายบุญถึงเชิญโจทก์ที่ ๑ ขึ้นทำหน้าที่ประธานเพื่อเลือกนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ แต่โจทก์ที่ ๑ ปฏิเสธ จึงเชิญจำเลยที่ ๓ ขึ้นทำหน้าที่ประธาน ที่ประชุมลงมติเลือกจำเลยที่ ๕ เป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ และจำเลยที่ ๓ ได้ประกาศผลการเลือกจำเลยที่ ๕ เป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในที่ประชุมแล้ว ในการประชุมทั้งสองวัน โจทก์ที่ ๑ และนายศักดิ์ชัยอยู่ในที่ประชุมตลอด

ศาลชั้นต้นพิจารณาแล้วพิพากษายกฟ้องโจทก์สำนวนแรก ส่วนสำนวนหลังพิพากษาว่า การประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๐ เป็นการประชุมโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ผู้ที่ได้รับเลือกตั้งไม่มีอำนาจปฏิบัติหน้าที่ตามตำแหน่งที่ตนได้รับเลือกตั้ง ค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความทั้งสองสำนวนให้เป็นพับ

จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ อุทธรณ์ปัญหาข้อกฎหมายโดยตรงต่อศาลฎีกา โดยได้รับอนุญาตจากศาลชั้นต้น ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา ๒๒๓ ทวิ

ศาลฎีกาคณะคดีปกครองตรวจสำนวน ประชุมปรึกษาแล้ว คดีมีปัญหาข้อกฎหมายที่ต้องวินิจฉัยตามอุทธรณ์ของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ว่า การประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ในวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ และ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๐ เป็นการประชุมโดยชอบหรือไม่ เห็นว่า พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ มาตรา ๘๒ ซึ่งเป็นบทเฉพาะกาล บัญญัติว่า “ให้สภาจังหวัดที่มีอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เป็นสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัตินี้

“ให้สมาชิกสภาจังหวัดซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ เป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัตินี้ จนกว่าจะครบวาระตามที่กำหนดในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๔๙๘

“ภายในเก้าสิบวันนับแต่วันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดจัดให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามวรรคหนึ่งดำเนินการเลือกสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดคนหนึ่งเป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด

“ในระหว่างที่ยังไม่มีนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามวรรคสาม ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดทำหน้าที่นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดไปพลางก่อน” และมาตรา ๘๕ บัญญัติว่า “ให้บรรดาข้อบัญญัติจังหวัด กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ มติ คำสั่ง และประกาศที่ออกตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด หรือกฎหมายอื่นที่ใช้บังคับอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา คงใช้บังคับต่อไปเท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัตินี้ จนกว่าจะมีการออกข้อบัญญัติ กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ มติ คำสั่ง และประกาศตามพระราชบัญญัตินี้” ดังนั้น จะเห็นได้ว่า ตามบทบัญญัติดังกล่าว มิได้บัญญัติให้มีการเลือกประธานสภาและรองประธานสภาขึ้นใหม่ คงให้เลือกเฉพาะนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดเท่านั้น ซึ่งเมื่อพิจารณาความเป็นมาของตำแหน่งประธานสภาจังหวัดและรองประธานสภาจังหวัดแล้ว เห็นว่า ประธานสภาจังหวัดและรองประธานสภาจังหวัดถูกเลือกตั้งขึ้นมาจากสภาสภาจังหวัดตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวีด พ.ศ. ๑๔๙๘ มาตรา ๑๓ จึงเป็นมติที่ออกตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัดใช้บังคับอยู่ในวันที่พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ซึ่งมติดังกล่าวคงมีผลใช้บังคับต่อไปตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ มาตรา ๘๕ ทั้งการเลือกประธานและรองประธานองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ มาตรา ๑๗ นั้น ก็ให้สภานั้นเป็นผู้เลือกสมาชิกขึ้นมาเป็นเช่นเดียวกัน ฉะนั้น นายศักดิ์ชัย เตชะเกรียงไกร ประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์ และนายสนอง เทพอักษรณรงค์ รองประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์ จึงยังคงเป็นประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ มาตรา ๘๒ ประกอบมาตรา ๘๕ ดังกล่าว ซึ่งจะหมดวาระเมื่อมีการประชุมสมัยสามัญประจำปี ๒๕๔๐ แต่จนถึงระหว่างพิจารณาคดีนี้ ก็ยังมิได้มีการประชุมสมัยสามัญประจำปี ๒๕๔๐ แม้จะมีระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ ในบทเฉพาะกาล ข้อ ๑๕๐ กำหนดให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเลือกประธานสภารองประธานสภาขึ้นใหม่ในการประชุมครั้งแรกก็ตาม แต่ระเบียบดังกล่าวน่าจะใช้ในการประชุมครั้งแรกกรณีมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ มาตรา ๒๒ แล้วเท่านั้น มิฉะนั้น จะไม่สอดคล้องกับพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ มาตรา ๘๒ และมาตรา ๘๕ ดังกล่าว ดังนั้น การที่จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ ประกาศเรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดในวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๐ และ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๐ โดยมีระเบียบวาระการประชุมเกี่ยวกับประธานสภาชั่วคราว การเลือกประธานและรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด ตามประกาศ เอกสารหมาย จ.ล. ๑ และ จ.ล. ๖ จึงไม่ชอบ และการดำเนินการประชุมทั้งสองวัน นายศักดิ์ชัย ประธานสภาจังหวัดบุรีรัมย์ ไม่ได้ดำเนินการประชุมทั้งที่อยู่ในที่ประชุม การประชุมทั้งสองวันจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ยังผลให้ผู้ที่ได้รับเลือกให้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ไม่ว่าตำแหน่งใดในการประชุมจึงไม่ชอบไปด้วย ส่วนที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ อุทธรณ์ว่า ต่อมา วันที่ ๒๕ มีนาคม ๒๕๔๑ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีคำสั่งยุบสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์และกำหนดวันเลือกตั้งใหม่แล้ว ทำให้สมาชิกภาพของโจทก์สิ้นสุดลง คำขอท้ายฟ้องของโจทก์สำนวนหลังพ้นวิสัยที่ศาลจะบังคับได้ เพราะสภาพแห่งหนี้ไม่เปิดช่อง ซึ่งโจทก์ทั้งสี่แก้อุทธรณ์ในข้อนี้ว่า คำสั่งดังกล่าวกำลังถูกสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ยื่นฟ้องขอให้ศาลเพิกถอน และศาลชั้นต้นมีคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวโดยให้ระงับการเลือกตั้งไว้ก่อน ผลของคำสั่งจึงยังไม่ยุตินั้น เห็นว่า ปัญหาดังกล่าวไม่ใช่ปัญหาข้อกฎหมายที่ได้รับอนุญาตให้อุทธรณ์โดยตรงต่อศาลฎีกา ศาลฎีกาจึงไม่อาจวินิจฉัยให้ได้ ที่ศาลชั้นต้นพิพากษามานั้นศาลฎีกาเห็นพ้องด้วย อุทธรณ์ของจำเลยทั้งสองฟังไม่ขึ้น

พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นฎีกาให้เป็นพับ



วุฒินันท์ สุขสว่าง


สุรินทร์ นาควิเชียร


ศุภชัย ภู่งาม




ขึ้น

งานนี้ไม่มีลิขสิทธิ์ เพราะมีลักษณะตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติลิขสิทธิ์ พ.ศ. ๒๕๓๗ ซึ่งบัญญัติว่า

"มาตรา ๗ สิ่งต่อไปนี้ไม่ถือว่าเป็นงานอันมีลิขสิทธิ์ตามพระราชบัญญัตินี้
(๑)   ข่าวประจำวัน และข้อเท็จจริงต่าง ๆ ที่มีลักษณะเป็นเพียงข่าวสารอันมิใช่งานในแผนกวรรณคดี แผนกวิทยาศาสตร์ หรือแผนกศิลปะ
(๒)   รัฐธรรมนูญ และกฎหมาย
(๓)   ระเบียบ ข้อบังคับ ประกาศ คำสั่ง คำชี้แจง และหนังสือโต้ตอบของกระทรวง ทบวง กรม หรือหน่วยงานอื่นใดของรัฐหรือของท้องถิ่น
(๔)   คำพิพากษา คำสั่ง คำวินิจฉัย และรายงานของทางราชการ
(๕)   คำแปลและการรวบรวมสิ่งต่าง ๆ ตาม (๑) ถึง (๔) ที่กระทรวง ทบวง กรม หรือหน่วยงานอื่นใดของรัฐหรือของท้องถิ่นจัดทำขึ้น"