รัฐธรรมนูญบริติช/บทที่ 3
ก่อน พ.ศ. ๒๔๔๙ (ค.ศ. ๑๙๐๖) ตามรัฐธรรมนูญบริติชไม่มีกฎหมายบทใดกล่าวถึงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี (Prime Minister) จนถึงปีที่กล่าวแล้ว จึงมีกฎหมายรับรู้โดยปริยาย โดยวางลำดับเกียรติยศอาวุโสไว้
ฉะนั้น ฐานะนายกรัฐมนตรีของบริติชจึงเป็นมาโดยธรรมเนียมประเพณียิ่งกว่ากฎหมาย และไม่ได้รับพระราชทานเงินเดือน เพราะไม่มีตำแหน่งระบุไว้ โดยปกติ เพื่อที่จะได้รับเงินเดือน นายกรัฐมนตรีจำต้องดำรงตำแหน่งอื่นใดอีกตำแหน่งหนึ่ง
ผู้ที่จะครองตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้ต้องมีคุณสมบัติหลายประการ อาทิ บุคคลิกลักษณะ (personality) ของผู้นั้น สมาชิกในพรรคส่วนมากสนับสนุนและมีผู้นับถือ (personal prestige)
นายกรัฐมนตรีเป็นผู้กราบบังคมทูลให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งรัฐมนตรี หรือเจ้ากระทรวง[1] หรือพระราชาคณะ เป็นผู้กราบบังคมทูลให้พระราชทานยศบรรดาศักดิ์และเครื่องราชอิสสริยาภรณ์ให้แก่ผู้ใดได้ทั้งสิ้น
ปัญหาต่อไปมีว่า การเลือกนายกรัฐมนตรีของบริติชนี้ทำกันอย่างไร การเลือกนี้ย่อมเป็นไปตามฐานะการเมือง ผู้ที่จะรับเป็นนายกรัฐมนตรีจะต้องมั่นใจว่า สามารถจะหาผู้ร่วมงาน (colleagues) ได้ และเมื่อร่วมกันแล้ว สามารถที่จะได้ความร่วมมือจากสภาสามัญ มีบ่อย ๆ ที่ไม่จำต้องเลือกเลย เพราะพรรคที่มีเสียงมากที่สุดในสภาสามัญมีหัวหน้าซึ่งสมาชิกในคณะพรรครับนับถือกันอยู่แล้ว ฉะนั้น ใครอื่นจะมาเป็นไม่ได้อยู่เอง เพราะพรรคที่มีเสียงมากก็คงไม่สนับสนุน แต่เคยมีบางคราวที่ไม่มีหัวหน้าชัดเจน ในกรณีเช่นนี้ ก็มีผู้ที่ถูกคัดเลือกหลายนาย
ผู้ที่จะเลือก ก็คือ พระมหากษัตริย์ แต่พระมหากษัตริย์ก็ต้องย่อมสดับตรับฟังว่า ใครมีเสียงสนับสนุนมากที่สุด และเพราะพระมหากษัตริย์ไม่เป็นสมาชิกของพรรคใด ทรงเป็นกลางจริง ๆ แม้ในพระทัยอาจนิยมพรรคนั้นพรรคนี้ เมื่อปี พ.ศ. ๒๓๘๔ (ค.ศ. ๑๘๔๑) พรรควิกส์ (Whigs) หรือเสรีนิยม (Liberals) ในปัจจุบัน แพ้ในการเลือกตั้งทั่วไป แต่ไม่ลาออกจากรัฐบาล เมื่อเปิดสภาแพ้คะแนนเสียง จึงออก พรรคโตรี (Tory) หรือธำรงรักษา (Conservative) ในปัจจุบัน ซึ่งมีเสียงมาก ได้เป็นรัฐบาล หัวหน้าซึ่งมีอยู่ในเวลานั้น คือ เซอร์โรเบิตพีล ได้เป็นนายกรัฐมนตรี แต่ในปัจจุบันนี้ ถ้ามีการเลือกตั้งทั่วไป และคณะพรรคฝ่ายรัฐบาลแพ้ในการเลือกตั้ง กล่าวคือ ได้สมาชิกน้อยกว่า จะลาออกทันที
แต่เคยมีกรณีซึ่งรัฐบาลลาออก และไม่ปรากฏมีพรรคใดมีเสียงข้างมาก เพราะมีหลายพรรคด้วยกัน เสียงก้ำกึ่งกันแทบทุกพรรค ในกรณีเช่นนี้ พระมหากษัตริย์มีทางที่จะทรงเลือก ๓ ทาง
(๑)ทรงแนะให้จัดตั้งรัฐบาลผะสม (coalition) วิธีนี้จะต้องทรงจัดให้หัวหน้าพรรคต่าง ๆ ปรองดองกัน และก็เคยทำมาแล้วหลายคราว
(๒)ทรงแนะนำให้พรรคใดพรรคหนึ่งจัดตั้งรัฐบาลฝ่ายน้อยขึ้น (Minority Government) โดยเมื่อจัดตั้งเสร็จแล้ว ให้กราบบังคมทูลยุบสภา
(๓)ทรงแนะนำให้พรรคใดพรรคหนึ่งจัดตั้งรัฐบาลฝ่ายน้อยขึ้น แต่ให้บริหารต่อไป แต่ทั้งนี้ จะต้องทรงหวังว่า พรรคที่จะจัดตั้งนี้จะได้คะแนนเสียงจากพรรคอื่น
ในทางปฏิบัติ เมื่อรัฐบาลลาออกเนื่องจากแพ้คะแนนเสียงในสภาสามัญหรือผลแห่งการเลือกตั้งทั่วไป พระมหากษัตริย์มักจะทรงเรียกผู้นำของฝ่ายค้านไปเฝ้า
พรรคฝ่ายค้านนี้อาจมีมากกว่าหนึ่งพรรคขึ้นไปก็ได้ แต่ในทุกวันนี้ มักมีฝ่ายค้านซึ่งยอมรับกันเป็นทางการ (Official Opposition) และมีฉายาว่า ผู้นำทางฝ่ายค้าน (Leader of the Opposition)
ตามที่กล่าวมานี้ จะเห็นได้ว่า เป็นหน้าที่เบื้องต้นของพระมหากษัตริย์ที่จะทรงจัดให้มีรัฐบาลขึ้น แต่ผู้นำในคณะพรรคต่าง ๆ ก็มีหน้าที่เช่นเดียวกันที่จะต้องช่วยพระองค์ หน้าที่อันนี้มีสาม
(๑)ถ้าพระมหากษัตริย์ทรงหารือ ผู้นำในการเมืองต่าง ๆ ต้องถวายความเห็น
(๒)ถ้าฝ่ายค้านทางการ (Official Opposition) สามารถโค่นรัฐบาลได้ เป็นหน้าที่ของผู้นำของฝ่ายค้านที่จะจัดตั้งรัฐบาลให้สำเร็จ หรือมิฉะนั้น ก็ต้องถวายคำแนะนำอย่างใดอย่างหนึ่งให้พระมหากษัตริย์ทรงตั้งนายกรัฐมนตรีจนได้ ถ้าไม่เป็นผลอย่างใดอย่างหนึ่ง จะต้องรับผิดในทางศีลธรรมในฐานทำลายเสถียรภาพทางการเมือง
(๓)รัฐบาลที่ลาออกแล้วนั้นจะต้องอยู่ในตำแหน่งต่อไปตราบเท่าที่ไม่ขัดกับหลักการในรัฐธรรมนูญ
หลักการอันที่สองนี้สำคัญมาก เพราะเขาถือว่า การเล่นการเมืองนั้นไม่ใช่เป็นการแข่งขันกันอย่างเรื่องธรรมดาหรือเพียงแข่งขันในทางนโยบาย แต่เป็นการสู้กันระหว่างบุคคลสองหมู่หรือมากกว่า เพื่อที่จะได้เกียรติยศรับใช้ชาติโดยนำนโยบายของตนซึ่งแถลงต่อราษฎรไว้มาใช้ โดยปกติ พรรคใดพรรคหนึ่งซึ่งไม่ใช่ฝ่ายรัฐบาลไม่ได้คาดหวังจะล้มรัฐบาล แต่การโต้แย้งหรือวิพากษ์วิจารณ์รัฐบาลในสภาสามัญนั้นก็เพื่อจูงใจให้ราษฎรเชื่อถือ เป็นการเตรียมตัวให้ได้เสียงมากที่สุดในการเลือกตั้งคราวต่อไป เพื่อฝ่ายตนจะได้เป็นรัฐบาล การค้านจึงเป็นส่วนหนึ่งของการโฆษณา แต่ฝ่ายค้านจะต้องรับผิดชอบในถ้อยคำที่ตนวิพากษ์วิจารณ์หรือในการปฏิบัติอย่างหนึ่งอย่างใด เช่น ถ้าออกคะแนนเสียงล้มรัฐบาลได้ จะต้องพร้อมที่จะเข้าเป็นรัฐบาลเอง โดยมั่นใจว่า ตนจะมีเสียงพอในสภา แต่ถ้าไม่มีเสียงพอและยังไปล้มรัฐบาลได้ ก็ต้องช่วยพระมหากษัตริย์ในการจัดหารัฐบาลที่จะบริหารโดยมีเสียงสนับสนุนได้ มิฉะนั้น จะแปลว่า การที่ตนทำไปนั้นไม่เป็นไปทางสร้างเลย แต่เป็นการทำลาย เกิดผลเสียหายในการจัดรัฐบาลไม่ได้ เพราะฝ่ายตนล้มรัฐบาล ผลเสียหายนี้จะมีแก่ประเทศชาติอย่างมากมาย
นายกรัฐมนตรีเป็นสื่อติดต่อระหว่างฝ่ายบริหารกับพระมหากษัตริย์ในกิจการทุกอย่าง และเป็นคนกลางระหว่างรัฐมนตรีด้วยกัน ปัญหาสำคัญ ๆ ซึ่งจะนำเสนอคณะรัฐมนตรี รัฐมนตรีเจ้าของเรื่องจะต้องเสนอให้นายกทราบก่อน ถ้ามีปัญหาโต้แย้งระหว่างรัฐมนตรีต่างกระทรวงด้วยกัน รัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องนั้นจะต้องเสนอให้นายกเป็นผู้วินิจฉัย แต่ในที่สุด ถ้ายังไม่สามารถตกลงกันได้ ก็ไปพิจารณาขั้นสุดท้ายในคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีมีหน้าที่ควบคุมดูแลงานของชาติทุกกระทรวงทะบวงกรม เรื่องใดที่กะทบถึงนโยบายทั่วไปของรัฐบาลแล้ว รัฐมนตรีเจ้ากระทรวงไม่พึงปฏิบัติ นอกจากจะได้รับคำแนะนำยินยอมจากนายกรัฐมนตรี แม้การแต่งตั้งข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงซึ่งบังคับบัญชาก็จะต้องปรึกษาก่อน ในการต่างประเทศก็เช่นเดียวกัน รัฐมนตรีว่าการต่างประเทศมีหน้าที่เสนอให้นายกรัฐมนตรีทราบถึงกิจการที่ปฏิบัติไป
อย่างไรก็ดี มีผู้กล่าวว่า อำนาจของนายกรัฐมนตรีบริติชจะมีมากหรือน้อย ย่อมแล้วแต่ความสามารถและอิทธิพลฉะเพาะตัวของนายกรัฐมนตรีผู้นั้น ถ้านายกรัฐมนตรีอ่อน ก็มักจะปล่อยให้รัฐมนตรีหรือเจ้ากระทรวงดำเนินงานไปโดยลำพังเป็นส่วนมาก ถ้าแข็งและต้องการควบคุมงาน ก็มักจะใช้สิทธิดังกล่าวข้างต้น
ตัวอย่างนายกรัฐมนตรีที่ใช้สิทธินี้เต็มที่ ก็คือ เซอร์โรเบิตพีล (Sir Robert Peel) นายกรัฐมนตรีระหว่าง พ.ศ. ๒๓๘๔ ถึง พ.ศ. ๒๔๘๙ (ค.ศ. ๑๘๔๑–๖) แต่ต่อมา ในปลายคริสตศวรรษที่ ๑๙ เนื่องจากงานของนายกรัฐมนตรีเอง และงานของกระทรวงทะบวงกรมต่าง ๆ มีมากมาย จึงไม่มีนายกรัฐมนตรีคนใดที่สามารถปฏิบัติอย่างเซอร์โรเบิตพีลได้
นายกรัฐมนตรีเป็นผู้แทนคณะรัฐมนตรีในกิจการราชการแผ่นดินทั่วไป และเป็นสื่อระหว่างพระมหากษัตริย์กับคณะรัฐมนตรีดังกล่าวแล้ว ตามรัฐธรรมนูญบริติช จริงอยู่ พระมหากษัตริย์อาจและเคยทรงติดต่อกับรัฐมนตรีหรือเจ้ากระทรวงใดกระทรวงหนึ่งได้ แต่ก็นายกรัฐมนตรีเท่านั้นที่เป็นสื่อให้ และเป็นผู้ถวายความเห็นในนามของคณะรัฐมนตรี ฉะนั้น การลาออกของนายกรัฐมนตรีจึงมีผลทำให้คณะรัฐมนตรีต้องออกทั้งคณะ แต่ตรงกันข้าม ถ้ารัฐมนตรีคนใดคนหนึ่งออก นายกรัฐมนตรีเพียยงแต่กราบถวายบังคมทูลให้ทรงแต่งตั้งบุคคลใดบุคคลหนึ่งดำรงตำแหน่งแทน
โดยปกติ นายกรัฐมนตรีบริติชในสมัยปัจจุบันมักเป็นบุคคลสามัญ ไม่ใช่ขุนนาง ฉะนั้น จึงเป็นผู้แทนรัฐบาลทั้งคณะในสภาสามัญ (House of Commons) เป็นผู้ชี้แจงต่อสภาสามัญในกิจการของรัฐบาลทั่ว ๆ ไป รัฐมนตรีหรือเจ้ากระทรวงเป็นผู้ชี้แจงฉะเพาะเรื่องที่เกี่ยวกับกระทรวงของตน แต่ถ้าเป็นการเปิดอภิปราย (debate) และใช้เวลาหลายวัน ก็อาจมีรัฐมนตรีสองสามนายเข้าช่วยอภิปรายได้ แม้ไม่เกี่ยวกับเรื่องของตน
เป็นที่ทราบกันอยู่แล้วว่า สภาสามัญนั้นมีความสำคัญกว่าสภาขุนนาง เพราะสภาสามัญประกอบด้วยสมาชิกซึ่งราษฎรเลือกตั้งมา ฉะนั้น การต่อสู้กันในทางการเมืองระหว่างพรรคจึงทำกันในสภานี้ นายกรัฐมนตรีซึ่งมีฐานะคล้ายกับแม่ทัพจึงจำเป็นจะต้องเป็นบุคคลสามัญ เพราะถ้าเป็นขุนนางแล้ว จะเข้ามาประชุมในสภาสามัญไม่ได้ ต้องตั้งรัฐมนตรีอื่นที่เป็นสมาชิกสภาสามัญเป็นผู้โต้แทน ในเรื่องนี้จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญบริติชต่างกับของไทยเราซึ่งบัญญัติไว้ว่า รัฐมนตรีผู้มิได้เป็นสมาชิก ไม่ว่าแห่งพฤฒสภาหรือสภาผู้แทน มีสิทธิไปประชุมและแถลงข้อเท็จจริงหรือแสดงความเห็นได้ในสภาทั้งสอง หรือในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา แต่ไม่มีสิทธิออกเสียงลงคะแนนเท่านั้น
ได้กล่าวแล้วว่า นายกรัฐมนตรีเป็นผู้กราบบังคมทูลให้แต่งตั้งรัฐมนตรี เจ้ากระทรวง ได้ ปัญหามีต่อไปว่า มีสิทธิในการกราบบังคมทูลให้ถอดถอนได้หรือไม่ ตามรัฐธรรมนูญของไทยเรา รัฐมนตรีจะขาดจากตำแหน่งเมื่อตาย หรือลาออก หรือขาดคุณสมบัติตามกฎหมายเลือกตั้งพฤฒสภาหรือสภาผู้แทน หรือสภาผู้แทนลงมติไม่ไว้ใจ ถ้ารัฐมนตรีไม่ยอมออก และจะให้ออกได้จริง ๆ ก็โดยนายกรัฐมนตรีลาออก ซึ่งมีผลเท่ากับคณะรัฐมนตรีลาออกทั้งคณะ แต่ของบริติชนั้น นายกรัฐมนตรีกราบบังคมทูลให้ถอดได้ เพราะว่าตามกฎหมายและธรรมเนียมนิยมของบริติชถือว่า รัฐมนตรีหรือเจ้ากระทรวงดำรงตำแหน่งตราบเท่าที่พระมหากษัตริย์ทรงพอพระทัย แต่พระมหากษัตริย์จะทรงใช้สิทธิถอดต่อเมื่อนายกรัฐมนตรีถวายคำแนะนำ และนายกรัฐมนตรีจะถวายคำแนะนำก็เมื่อมีกรณีสำคัญจริง ๆ เพราะการถอดรัฐมนตรีเป็นการแสดงให้ประชาชนเห็นว่า เกิดความอ่อนแอขึ้นแล้วในคณะรัฐบาล ซึ่งจะมีผลกระเทือนไปยังสภาสามัญและราษฎรในเขตต์เลือกตั้งต่าง ๆ เพราะว่ารัฐมนตรีหรือเจ้ากระทรวงที่ถูกถอดนั้นอาจมีผู้สนับสนุนมากในสภาหรือในคณะรัฐมนตรีชุดนั้นเอง ถ้าสมาชิกส่วนมากในสภาสามัญสนับสนุนรัฐมนตรีหรือเจ้ากระทรวงผู้นี้แล้ว คณะรัฐมนตรีชุดนี้ก็จะอยู่ไม่ได้ โดยปกติ เรื่องเช่นนี้จะเกิดขึ้นก็เนื่องจากความเห็นไม่ตรงกันกับคณะรัฐมนตรี เมื่อรัฐมนตรีผู้ใดไม่เห็นด้วย ก็ลาออกไป หรือเมื่อมีการบกพร่องขึ้น และรัฐมนตรีหรือเจ้ากระทรวงผู้ใดเป็นผู้รับผิดชอบโดยตรงหรือรับผิดชอบทางสายงานแล้ว รัฐมนตรีหรือเจ้ากระทรวงผู้นั้นก็ลาออกเอง เช่น เมื่อเดือนธันวาคม พ.ศ. ๒๔๗๘ (ค.ศ. ๑๙๓๕) เซอร์ซามวลฮอร์ (Sir Samuel Hoare) รัฐมนตรีว่าการต่างประเทศผู้ดำเนินนโยบายร่วมกับลาวัล รัฐมนตรีว่าการต่างประเทศฝรั่งเศส ที่จะเอาใจอิตาลี แต่ประชาชนและสภาสามัญไม่เห็นชอบด้วย ทั้ง ๆ ที่นโยบายนั้นคณะรัฐมนตรีเห็นชอบด้วย เพื่อที่จะไม่ให้รัฐบาลต้องลาออก เซอร์ซามวลฮอร์ได้ลาออกเสียเอง
เคยมีตัวอย่างซึ่งนายกรัฐมนตรีอยากให้ลาออก แต่รัฐมนตรีผู้นั้นไม่ยอมออก ซึ่งในที่สุด นายกรัฐมนตรียอมจำนน เมื่อ พ.ศ. ๒๔๒๗ (ค.ศ. ๑๘๘๔) นายแกลดสโตน นายกรัฐมนตรี ต้องการให้ลอร์ดคารลิงฟอร์ด (Lord Carlingford) รัฐมนตรีว่าการมรุธาธร ออกจากตำแหน่ง ไม่ใช่เพราะลอร์ดคารลิงฟอร์ดทำผิดหรือมีนโยบายขัดแย้ง แต่เพื่อเอาลอร์ดโรสเบอรี่เข้าแทน แต่ลอร์ดคารลิงฟอร์ดไม่ยอมออก และไม่ปรากฏว่า แกลดสโตนปฏิบัติอย่างไร
โดยสรุป นายกรัฐมนตรีมีสิทธิที่จะขอให้รัฐมนตรีหรือเจ้ากระทรวงลาออกหรือย้ายไปรับตำแหน่งอื่นใดก็ได้ สิทธินี้เนื่องมาจากประเพณีที่ถือกันว่า นายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้า แต่โดยปกติไม่จำเป็นที่นายกฯ จะกราบทูลให้พระมหากษัตริย์ทรงใช้สิทธิถอดในกรณีไม่ยอมลาออก เพราะมีนิติประเพณีซึ่งนิยมกันมาช้านานว่า ไม่มีรัฐมนตรีหรือเจ้ากระทรวงอยากยึดเก้าอี้ แต่พร้อมที่จะอยู่ในตำแหน่งต่อไปเพื่อประโยชน์ของประชาชน นิติประเพณีนี้มีความหมายโดยปริยายว่า มีหน้าที่เช่นเดียวกับที่จะลาออกถ้าถูกกระซิบว่า ควรลาออก แต่ในที่สุด ถ้ามีรัฐมนตรีที่ดื้อดึง นายกฯ ก็อาจกราบบังคมทูลให้พระมหากษัตริย์ทรงถอดได้ เซอร์โรเบิตพีลเคยกล่าวว่า ไม่ว่าในกรณีใด ๆ ถ้ามีการแตกยกกันในความเห็นอย่างรุนแรงระหว่างนายกรัฐมนตรีและเพื่อนร่วมคณะ และการแตกแยกนี้ไม่สามารถปรองดองโดยทำความเข้าใจกันได้แล้ว ผลก็คือ เพื่อร่วมคณะผู้นั้นต้องลาออกไป ไม่ใช่นายกรัฐมนตรี
โดยปกติ การขัดกันระหว่างนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีนั้นมีน้อย เพราะนายกรัฐมนตรี ก่อนจะเลือกผู้มาร่วมคณะ ก็ต้องมีความไว้วางใจในตัวรัฐมนตรีนั้น และรัฐมนตรีนั้น ๆ ก็มีหน้าที่จะต้องนับถือในฐานเป็นหัวหน้ารัฐบาล นายกรัฐมนตรีไม่ค่อยมีเวลาพอหรือปรารถนาที่จะเข้าไปแทรกแซงในกิจการของกระทรวงต่าง ๆ ถ้าไม่ไว้ใจรัฐมนตรีแล้ว ก็ไม่ควรแต่งตั้งเขา แต่ถ้าแต่งตั้งแล้วปรากฏว่า ไม่มีสมรรถภาพพอ เพียงแต่กระซิบ ก็พอที่จะทำให้รัฐมนตรีซึ่งหน้าบางลาออก หรือถ้าปรากฏว่า ไม่เหมาะสมในกระทรวงหนึ่ง ก็อาจตกลงกันได้โดยย้ายไปอีกกระทรวงหนึ่ง แต่จะต้องแสดงให้ประชาชนเห็นว่า การย้ายนั้นเป็นการเลื่อนหรือเพื่อให้ไปปฏิบัติงานพิเศษ
